这篇写于1939年、论印度农业问题的研究，是拉迪金斯基（Wolf Ladejinsky）在印度题目上的第一篇文字。1950年他初次抵达印度、与计划委员会会商时，随身带着的知识储备里就有它。奇怪的是，美国农业部几番检索都不曾发现这篇论文。这次最初的接触，开启了他与印度此后漫长而艰辛的“求爱”，而它本身，却是在翻检他的私人文件时偶然现身的。原文偏重描述的前半部分，此处略去。
本文刊于1939年8月号《对外农业》（Foreign Agriculture）。
通向解决之道的若干途径
〔上文略去的部分〕所述的农业状况，并非一时的萧条现象；毋宁说，这场萧条只是加剧了多年来侵蚀印度农业经济的那些力量。然而，为缓解萧条所致的农业困境，迄今推出的举措寥寥无几。农产品价格虽遭灾难性下跌，却几乎无人设法抬高价格，或将它稳定在某一水平。英镑脱离金本位之后，卢比贬值，对价格回升也几乎毫无作用。当时人们认为，经济力量的“自然”运作不宜干预，萧条迟早会自行消退。印度有些省政府减免了部分田赋、注销了某些规费、强令下调地租，借此帮助农民。但总体看，这些举措不足以抵消过去十年农业危机所带来的又一轮收入下滑。
当今许多国家普遍施行的那类农业救济，印度几乎没有；不过减轻农民负担的努力仍时有所见，三十年代尤甚——这些负担，农民早在萧条之前就已背负。农户负债与租佃也许是阻碍印度乡村进步的两大障碍，那么不妨先看一看应对这两个问题的种种尝试。
减轻债务负担
谈到减债，须分清两类救济之举：一类靠政府立法，一类靠农业合作社。后者留待论述印度合作运动全局的那一节再谈。
放高利贷者是农民借贷的主要依靠，遏制他们的活动，政府早已知道势在必行。1875年的德干农民暴动有一个重要特征，便是矛头直指放贷者；这场暴动促成了1879年《德干农业者救济法》的通过。该法规定，凡农民提起或针对农民提起的诉讼，法庭均可审查债务的来龙去脉，并课债权人以义务，须出具一份实欠款项的书面账目。其他条款则要债权人提供账目、出具收据，又规定农民的抵押必须立有字据。法庭在考量过往交易时，可下调过高的利率、可禁止出售土地（除非该地已明确质押），以此修改契约。诉讼时效自1859年以来仅为八年，立法者指望诉讼能就此减少，遂将针对农业者诉讼的时效延长——诉讼若以一份已登记的契据为凭，时效为十二年；若无此凭，则为八年。此后又陆续作过细微修订，譬如赋予法庭更大权力，使它能撇开法律中关于书面证据的规定，自行判定交易的性质。该法现已通行孟买全省。然而多年施行下来，足见它无力保障耕作者的利益。1900年饥荒委员会调查后发现，“该法收效甚微，且有充分理由认为，在适用各县，无论出售还是抵押，财产的转移反而更加频繁。”1数年后，同一委员会就同一题目把结论概括如下：“这是一场不诚实的较量，谁在伪证与捏造伪证上走得最远，谁就很可能占上风……于是，一部本想让农业者与放贷者关系改善的法律，实际效果却适得其反。”2
另一项同样无效的措施，是1918年的《高利贷法》。该法有一个重要特征，“在于法庭一旦受理某案，便可依职权主动重审旧的交易，查究其条款是否公平……债务无担保时，债务人只消拒绝续贷，便可把债权人拖进法庭，从而拖进本法的适用范围。”3立法者本指望此举既能压低利息，又能定下利率上限，但委员会说，“该法在各省实际上都是一纸空文。”
1930年的《旁遮普账目管理法案》规定，放贷者一律须使用正规账簿，每隔八个月向每位债务人提供一份账目清单，字迹须清晰，并由本人或其代理人签署。清单上不仅要列明尚欠款额，还要列明此前八个月内的全部借贷往来。若不保存账目，法庭在任何诉讼中均可全部或部分驳回判定应付的利息以及诉讼费。但这一领域的许多立法莫不如此，其条款并未给债务人带来足够救济。农民乃至放贷者本人多不识字、法庭程序笨重、诉讼费用高昂、又缺乏足够的替代信贷来源，凡此种种，铸成了委员会所谓“靠立法手段达成既定目标，难处非同寻常”。
1930年之前制定的措施虽已失败，此后农业状况却日益恶化，由此催生出一批旨在减轻债务人负担的极重要的法律。中央诸省的做法——以及马德拉斯省、巴夫纳加尔土邦较为有限的做法——代表了全国其他地区立法的大势。
1933年，中央诸省政府颁布了一部《债务调解法》，其主要特征是设立债务调整的调解委员会。委员会审查债权人与债务人之间的交易后，就应偿款额和付款方式作出裁决。裁决并非无条件约束双方。债权人若拒不接受委员会认为合理的条款，委员会便发一份特别证书，点明谁是顽抗的一方。债权人此后若诉诸法庭，将受惩处：拿不到诉讼费，自证书出具之日起的利息也削减至6%。债务人若违约不付，债权人申请后，可比照追缴拖欠田赋的办法予以追回；追不回来，协议即告失效。中央诸省调解委员会的工作相当成功。四年之内，了结案件4 6537宗，涉款5680万卢比（约合2100万美元）。
总额削减至2930万卢比（约合1100万美元），即免去了债务的48%。4中央诸省政府还颁布了1934年的《高利贷修正法》，以把利率约束在一定限度之内：有担保贷款12%，无担保贷款18%。
印度削减旧债最激烈的尝试，体现在1938年的《马德拉斯农业者救济法》中。纳入该法适用范围的耕作者群体不大，但其主要条款表明，该省政府是在认真处理这一问题。1932年10月1日之前所欠的债务，照如下办法削减：“（1）任何农业者的任何债权人名下，于1937年10月1日尚未偿付的全部利息，均视为已清偿，只有本金、或本金中尚未偿付的部分，才算该农业者在该日应偿的款额；（2）凡农业者偿付给债权人的款项已达本金两倍者，无论以本金、利息抑或二者偿付，该债务连同本金均视为已全部清偿。”5
也许更值得一提的，是巴夫纳加尔土邦处理债务的办法。该方案要借政府的财政援助，把农民的债务一次了断。债务总额一经确定，便达成和解：每位债务人个人应付的款额，不得超过其年度田赋估额的三倍。方案由政府出资，垫付清偿个人债务所需的款项，垫款则在年度地税上加征4%，分期偿还。全部债务按放贷者账簿计，名义上为860万卢比，最终以偿付200万卢比了结——这实际上不过相当于一年的利息。耕作者与政府税收都因这一变革而得益。债务一笔勾销，田赋的缴纳便顺畅无阻，许多地方甚至连旧欠也付清了。此外，从前大量缠讼的债务官司，也几近绝迹。
当然应当指出，此处所涉款额不大，也看不出邦政府、省政府主导的这类清债方案正在广泛推开。但即便如今一纸政令勾销所有债务，只要催生负债的种种因素不一并消除，问题便依旧无解。只要农民在赤字预算下度日，他就会陷入债务。在这一点上，孟买银行调查委员会十年前曾有这样一番话：“我们考察债务问题后断定，倘若收支之间的差额比今日宽裕，债务便不会如此沉重，增势也不会如此凶猛……即便利息负担大幅削减，只要农业状况一仍其旧，任何清债方案能否成功也都成问题。”6这番话今日与十年前同样真切。因此，持久之道在于把印度这一大体处于赤字的农业经济，转为一种有利可图的经济。
改善佃户地位
就农户租佃而言，印度各级政府的主旨并非立法废除租佃；毋宁说，是要替佃户争得更稳的保有权，护他免遭驱逐、不公平的地租和非法的勒索。过去十年间，这方面几乎一无所为，但早年的立法却显出当初为改善佃户处境所设计的救济措施是何性质。
租佃立法的首次试验始于1859年，那一年颁布了《孟加拉租佃法》。它的意义在于这样一条规定：凡连续耕种同一块土地满十二年的“任意佃户”（tenants-at-will），即转为占有佃户。这意味着对土地的终身保有权，也意味着地租不再被任意抬高。然而该法未能达成目标，因为地主们想方设法，不让任何佃户连续十二年租种同一块地。1885年的新《租佃法》纠正了这一情形。据此，佃户只要在同一村庄内租种任何一块地满十二年，即可取得占有权。占有佃户可转让对土地的终身保有权，但须向地主缴一笔特别款项。地主每十五年只可要求提租一次，涨幅也限在原地租的八分之一以内。提租既可凭地主与佃户协议达成，也可凭法庭诉讼达成。民事法庭只在几种特定情形下才可提租，其中最要紧的几项是：（a）所付租率低于邻近类似土地的租率；（b）自上次定租以来，主要粮食作物的当地均价已经上涨；（c）地主出资改良土地，使地力有所提高。非占有佃户也得到一定程度的保护：非经法庭裁令不得驱逐，地租每五年也只可提高一次。这些条款今日见于印度大多数租佃法之中。
孟加拉的租佃立法，成了全国其他地区同类立法的蓝本，尽管有些省份的措施更为周全。中央诸省的《租佃法》（1920年）使地主与佃户的关系大为改观，主要利于后者。它废除了占有佃户与非占有佃户之分；依该法，每一位佃户，无论持地久暂，都享有永久的占有权。
阿格拉省的情形颇值得一看。1928年之前，多数佃户随时可能被逐，或每十年被提一次租。由此引出的诉讼之多，竟使1923年的驱逐案高达15 7000起，1924年则共提起诉讼62 0000宗。1928年，现行租佃法在一个极要紧的方面得到修订：凡“任意佃户”（非占有佃户）一律获土地的终身保有权，身故之后，继承人还可再持有该地五年。此外，从前地主每十年有权提租一次，如今这一期限已延至二十年。提租不再由地主说了算，而由一位特别官员裁定，他的职责是提出公平合理的租率，“以那些靠所持土地的产出为生、又能在若干年内毫无困苦地付清地租的殷实佃户所付的真实、适当、稳定的地租为依据，并适当顾及价格与地租的变动以及土地的出租价值。”7
上文所述的租佃立法，大体代表了全印度这一领域的工作。总体看，它给佃户更牢的保有权保障，也约束了地主提租的任意。但只要想想佃户至今在何种处境下耕作，这些措施的不足便再明显不过。地租依旧高昂，且因争地之势愈演愈烈而节节攀升；佃户照旧缴着非法的勒索，占有权转移时，还要在地租之外另缴“顶手费”或一笔总款；纵然给了终身租佃权，驱逐也绝非罕见，因为同是这些法律，又赋予地主对付欠租的广泛权力。《阿格拉租佃法》之下，诉讼与驱逐锐减，但1934—35年仍有近8 4000起驱逐案。此外，还有数以百万计的所谓“次佃户”（undertenants），他们的利益——中央诸省除外——并不在现行租佃立法的保护之内。许多占有佃户把土地转租给土地的实际耕作者（即次佃户），从而把后者“变成一个没有任何充分保护、保不住自己劳作成果的人”。8此外还有三千多万农业劳工，地位比受保护最少的次佃户还低。最后，那些本为保护佃户而设的措施，并未触及严峻局面的根源——无地农民日增、土地流入放贷者之手、还有一长串中间人，从当前土地制度的纷繁中渔利，使主要的地租受领者与土地的实际耕种者之间的鸿沟越拉越宽。
印度的土地保有问题诚然极为复杂，难有现成的解法。各种租佃法并未实质改变现有关系，而农民的诸多苦难正是这些关系所酿成。然而，除非基本的经济与法律状况朝着有利于实际耕种者的方向改变，否则印度乡村就不可能有任何看得见的改善。慕克吉教授正是抱着这一看法，得出如下结论：“在印度，对旧有关系作某种……修订是必要的，好让农民在经济上、法律上都获得解放。佃户地位眼下的恶化预示着一场农业革命；这一局面若不大胆而明智地处理，终将以灾难收场。”9
合作
应对负债与土地保有的种种权宜之计，对印度农民大众助益甚微，而合作运动却被看作乡村进步的一个真正源泉。前文屡屡提及的农业皇家委员会报告指出，“合作的原则可用以克服乡村社区进步路上的大多数障碍”，印度的乡村社区也不例外。委员会遍查印度农业的诸多方面，寻求救治之道，最终断定：“合作若归于失败，乡村印度最美好的希望也将随之破灭。”
合作运动于1904年正式发起，唯一的目标便是以合理利率向耕作者放贷，借此打破放贷者那套恶性的信贷体系。1935年和1936年，印度共有农业合作社9 4000个，社员逾300万，运营资本3.23亿卢比（合1.21亿美元）。除孟加拉、旁遮普、马德拉斯诸省外，这一运动迄今只触及乡村人口的一小部分；据估计，旁遮普由信贷社放出的贷款仅占约15%。可见即便在合作运动最盛的省份，放贷者仍占上风。另一方面，无人否认，凡合作社生了根的地方，都以9%至15%的利率放出了相当数量的信贷。这利率不算低，却比放贷者所收的低得多。凡合作运动扎根稳固之处，放贷者所收的利率普遍下降，对农民的钳制也松了。
各合作社在管住信贷、抑制非生产性债务上，已有些成绩。借款人信用一好，放贷者很少过问贷款用途，只靠高利率防自己吃亏。信贷社的目标却是确保贷款大半用在生产上。习俗所迫，某些非生产性支出不得不认作必要——这里说的是社会上有益或势所难免，纵使经济上无甚裨益；即便为这类用途，社员向合作社借也胜过向村里的放贷者借。但这类贷款一概放得谨慎，又有严密监督。这一方针的成效，有一个事实为证：合作社放出的贷款，有60%至70%用于生产。
合作运动给印度乡村的影响，不能单以替农民卸下高利贷的重负来衡量。信贷社至今仍是整个运动的基石，但如今落入它范围的，已有大量非信贷性的活动，无不有助于增进村社的总体福祉。人们早就觉得，要把广大耕作者争取过来，使用更好的种子、改良耕作之法、更好地照料牲畜、防范人畜与作物的疫病、销售也更有效率，就只能靠他们自己的合作社这一中介。农民多不识字，官方组织断难凭小册子或书面指导做到这一点，专家也只有靠合作社才能触及大众。
只消把主要的几类非信贷性社团一一列出，便足见它们所从事的工作范围之广，其成败各有不同。其中有采购社、销售社，也有工业社、灌溉促进社、保险社、住房社、改良耕作社、改良生活社、田块归并社，还有别的若干种，目标从兴学到仲裁不一而足。改良耕作社与改良生活社的职能，足见乡村重建已在多大程度上成了合作运动的一部分。改良耕作社的目标，包括推广更好的农业方法；供应良种和改良的农具；演示农业上较新的改良成果，并切实协助应用；还设立基金，向社员放款，购置优良农具、肥料和种子。改良生活社则更着重移风易俗。它们着力改善社员身体、道德、精神方面的状况；养成节俭的习惯；传授并践行卫生之道；并在社员中扫除文盲。想一想一个印度村庄在人力与经济上能造成多大的浪费，就可知上述目标一旦实现，对改善农民的社会与经济地位将大有助益。
合作社能成就什么，分散田块的归并是一个意味深长的例子。在印度许多地区，田块碎化是阻碍农业改良最重要的因素之一，人们已多方尝试应对。这一任务很难：有人耕种自己的地，有人却把部分或全部地租给佃户，还有抵押权须加考虑，尤其是拟予归并的土地，地力高下悬殊——凡此种种，使关于土地细分、碎化之弊及其拟议救治之道的讨论平添了几分混乱。
总体看，立法这条路被证明力有不逮；要取得深远成效，似乎须有相当的强制，还须修订该国基本的继承法。皇家委员会有一句评论，恰可证明所需的那类措施并未提上日程：“任何政府着手推行田块归并运动，主要方针都必须是靠教育来取得进展。”然而旁遮普靠合作社开展的教育，却已收到几分引人注目的成效。当地组建了专门的归并合作社。每位社员都须答应：凡经三分之二社员通过的安排，重新分配的土地，该交的交、该接的接。日后再分割或重新安排归并地，同样照此办理；社员还须答应，凡与该社业务有关的争议都提交仲裁。归并有两种办法：一是田块互换，把每位所有者分散的田块尽量并到相邻的几块；二是把交来归并的全部土地视作公地，划成若干合适的紧凑地块。1921—1937年间，合作社在旁遮普成功归并了近485 6228亩土地。但仍有数千万亩碎化得太厉害，改良耕作法实际上无从施展。然而关键在于，合作社已经证明，田块碎化之弊是攻得下来的。有一例把3 5000条分散的田条归并成4500个地块；又有一例把30 3514亩重新安排，使7951名所有者的平均地块从3亩增至近18亩2分。10这样做下来，参与者所得的土地并不比从前少；恰恰相反，去掉田条，反可添出一些地。而且不等亲眼看到自己的新地块在地上标好，谁也无需答应重分。归并的好处既已切切实实演示出来，废除碎化的意愿便迅速高涨。1921—1925年间，旁遮普归并的面积平均每年4 8562亩；1934年升至33 9936亩，1937年又升至72 8434亩。
合作运动三十五年来，并非一路顺境。其间失败与失望不可胜数。迟至1938年，联合省农业厅的联合厅长仍指出，“印度的合作运动因债务收不回、社团又大规模清算，已积下太多冻结的资本，眼下这一时期堪称该运动史上的危急关头。”11应当指出，早在近年的萧条之前，合作社就已苦于贷款收不回。良方在于：靠合作的教育，使农民对人生那份淡漠而宿命的态度有所改变，从而松动他们在社会与农业事务上对习俗、传统的固守。遍布印度乡村的种种状况下，这一任务极难。但开端已经起了，纵然规模尚小。合作成功的范例，几乎每一省都找得出杰出的。当然，合作社究竟能否成为医治印度村社一切弊病的灵丹妙药，颇可怀疑。事实是，耕种土地的人大多缺乏资源，本来正靠这资源才好利用合作运动。数以千万计无地的佃户和农业劳工，拿不出贷款的担保，也就别想从信贷社得到帮助。但随着合作日益融入一项全面的农业政策，数以百万计的农民或许能被引向更好的生活。
农业研究与推广工作
合作、租佃以及债务救济措施所以谈得稍详，是因为它们若行之有效，便是任何旨在使农业更有利可图的方案中的重要一环。然而它们并非唯一的救治之道。《农业皇家委员会报告》里还有别的一些建议和提议，与提高农业收入的关系更为直接。其中几项与本题相关，故须在此略加论及。
委员会承认，农业研究虽是乡村进步的基石，在印度却还处于萌芽。缺了中央组织的推动，各省研究各行其是、杂乱无章，并未收到预期成果——于是有了建立帝国农业理事会的建议，并最终组建起来，主要职能是“推动、指导并协调全印度的农业研究”。眼下该理事会资助着约九十个研究项目，涉及作物、植物与动物的疫病、牲畜育种、农产品销售，以及土壤和肥料的研究。据国际农业研究所称，印度现有22所农业研究所和实验室专攻改良作物生产，另有约300个试验农场和示范农场、一支由800名官员和助理组成的教学与研究队伍；还有近2000名官员致力于把研究的成功成果引入一般的农业实践。农民从有用知识的传播中得到的益处，再怎么估量也不为过。农业厅研制的改良成果，不纳入耕作者的农事，便几无用处。耕作者多不识字，故而人们极重“眼见为实的演示”，认它是叫耕作者信服农业改良之好处的最佳法门。委员会看重演示与宣传的价值，竟建议增设一个农业副厅长的新职，附于各省农业厅长之下，专司组织、规整宣传工作。他还须密切留意各项正在推行的宣传方案、记下成效，并提出更见成效的办法。1935年，全国各地办了约1500场农业展览会，又在耕作者自家的地上作了8 6000次演示。
前文已指出，印度农业的兴旺与牲畜的品质息息相关，而牲畜品质低劣。皇家委员会所见的救治之道，在于更好地饲养与育种。现有的放牧面积无法扩大。因此须让已经长草的土地产得更多——办法是轮牧、收割并储存干草、制作青贮饲料、种植饲料作物。论到靠育种改良牛只，人们已着手物色印度所能得到的最优良牛只里纯种和改良的品种。皇家委员会定下一条：这一计划不可因一味追求“既能役用又能产奶的两用牲畜”而打折扣。改良牛只品质，还有一个必不可少的环节，就是控制遍布印度的传染病。为求更见成效、又确保处理时程序划一，委员会建议颁布一部《动物传染病法》。这意味着印度头一回大规模地、在稳固的基础上建起一套兽医服务。
灌溉区域的扩展
凡限制印度耕地扩展、又限制单位面积产量的因素，水的供应数第一。该国的降雨之难，在于各地分布不均、季节分布不规律，而且往往滴雨不下。救治之道便是灌溉，再灌溉。大片荒地由此变得肥沃多产，平添了财富。单是国家工程灌溉的面积，便已从1879年的约6373 7989亩，升到如今的约1 8817 8824亩。政府与耕作者在这项工作上配合得极紧密。运河的渠首工程、干渠及支渠，一概由政府修建、维护；但把水最终送进田里的田间水渠或引水渠，通常由耕作者自己修建，维护则无一例外由他们自己承担。
委员会对灌溉状况与需求的全面研究，推动了这一领域的工作。依委员会之议，设立了一个中央灌溉委员会，其目标除别的之外，还在于协调全印度灌溉事务的研究并传播成果；促成农业部门与灌溉部门的最充分协作；保证各省之间灌溉信息与经验的交流；尤其是制订各种方案，凡有需要之处即扩展、开发灌溉工程。眼下单是英属印度便约有300项灌溉工程在运转，其中70项是大型工程。人工灌溉设施不断扩展，净效果是数以百万计的人民不再像数百年来那样，生活在干旱所致、周期性反复的歉收阴影之下。
扫除文盲
弥漫印度乡村的诸多弊病，一般都归因于文盲。“这一祸根，”一位作家写道，“就像一味酵母，发动起债务—疾病—死亡的恶性循环。”12委员会认识到这一任务何其浩大，指出“取得实质进展的唯一希望，在于动员一切可用的力量，无论公私，对文盲发起一场坚决的进攻。”母亲若识字，便会大大促使子女留校，直至确保识字；委员会本着这一信念，把第一项建议放在印度妇女中普及识字上。但委员会所提也许最重要的救治之道，是推行一套义务初等学校制度，以此最好地破除家长不肯送子女上学的难题。教学低效，须靠更好地培训教师来纠正，而教师应尽量从乡村遴选。此外，委员会还就中学、农业学院和大学提出详尽建议——都着眼于让毕业生有能力在扫除文盲、普遍提升乡村各阶层的运动中领头。
工业化
最后须指出，乡村印度无论耕作得多么高效，都不可能单靠耕地解决它那纷繁的问题。村庄人满为患。剩余的农业人口究竟有多庞大尚不确知，但若接受印度农业专家的看法——该国一份经济上立得住的地产，下限是91亩1分——那么“单是英属印度……土地上的全部劳动者中，便有多达44%（即3600万人）是多余的。”13哪怕只为这数以百万计的人找到一条部分的出路，印度也必须工业化。这一方向的努力正在展开，一个雇用工人逾40 0000的现代纺织业的兴起，便是印度工业革命的突出标志。但要真正见效，亦即要能吸纳人满为患的村庄里数以百万计的工人，印度就得以极大的规模、极快的速度推进工业化。然而明摆着的是，资本匮乏、矿产资源相对短缺、贫困又使国内市场有限、制成品的国外市场也难以打开，眼下还无法把这样的方案付诸实施。不过这并不排除工业进一步扩展的可能，因为时至今日，工业的发展与该国的规模、人口和自然资源都还不相称。印度若恢复昔日的地位（大致截至十九世纪之初），既是制造业国家，也是农业国家，一部分乡村人口便会被引入工业。这虽不会带来乡村人口与城市人口之间所期望的平衡，却能给那些苦苦挣扎、仅求糊口、不堪重负的村庄一点纾解。
结语
前文的讨论已揭示印度农业困境的性质，以及拟议的种种救治之道。在调整地主与佃户的关系、削减负债、采用更好的农事上，已取得一些进展。然而这些进展只触及了造成印度农业萧条的一切要素的边缘。如今正如十年前，皇家委员会的下面这番话依旧成立：“印度的耕作者，在极大程度上劳作不为利润，也不为某种净收益，而只为糊口。人口拥挤在土地上，谋生别无他途，逃脱无门，又早早就背上一家老小——凡此种种合在一起，逼得耕作者不论在哪里、不论凭什么条件，但凡能种粮便去种粮。”把这些问题与那些救治之道一加权衡，便清楚看到：眼前的将来不可能带来任何实质的纾解。充其量，教育与合作的推广、农业科学基本原理的采用，以及社会、宗教、政治习俗与传统中那些至关重要的变革，都是缓慢的过程。文盲、原始的农具、土地的粗劣耕作、低下的产量、低下的生活水准、令人不满的地主—佃户关系、负债、疾病以及贫困——所有这些彼此牵动，难分难解地纠缠在一起，零敲碎打的改革因此举步维艰。譬如，不为那些使非生产性贷款不再必要的条件作安排，就无法解决负债问题；不先减少农民中如此普遍的愚昧与文盲，也无法引入改良的耕作方法。同理，农民生活水准的提高，不只取决于产量，也在很大程度上取决于那不公的土地保有制度能否根本改观。
印度农民的天性中，并无任何东西妨碍他汲取知识，或妨碍他领悟“更好的耕作”意味着“更好的生活”。有官方与私人各方机构出力相助，农民的经济地位很可能会改善。然而有人提出了一个问题：从长远看，物质上的进步会不会被人口对土地日增的压力所抵消？皇家委员会深思之后的看法是：“耕作者购买力每提高一次，人口便随之成比例地增长一次，若是如此，广大民众生活水准的任何持久改善都根本无从谈起。”目前估计仍有约6 0702 8463亩土地可供耕种，但与此相对的，是印度所特有的那种人口的持续增长，以及土地被持续切成越来越小的份。于是，“人多地少”的问题以及由它衍生的一切不利的连带问题，除非出生率下降、或为剩余人口找到一条新出路，否则很可能长此延续。然而这些反过来又引出一大堆令人困惑的新问题，而对它们尚无现成的答案。