台湾的减租计划：田野观察

这是拉迪金斯基（Ladejinsky）为中国农村复兴联合委员会（农复会，JCRR）所做的三项田野考察中的头一项，其组织安排的条理与执行的彻底都颇具代表性。他权衡地主对地租裁定方式的抱怨时秉持公允，又针对地方土地委员会中佃农代表不足的弊病给出了立即可行的对策。关于这一点，农复会的沈宗瀚（T. H. Shen）致信编者如下：“他（拉迪金斯基）力主仿照日本土地委员会的格局改组各委员会——在日本的土地委员会里，佃农至少占全体成员的半数。政府采纳了他的建议，于1951年5月25日在《减租法》中加入一条关于此项改组的新规定，明定佃农成员不得少于全体委员会成员的半数。”在时任农复会美方委员雷蒙德·穆尔（Raymond Moyer）看来，这件事是对台湾改革的一大贡献。

本文采取的形式，是一份写于1949年9月、呈交时任中国农村复兴联合委员会主任委员蒋梦麟（Chiang Mon-Lin）的备忘录，刊于农复会的《工作报告第1号》（General Report no. 1）。

9月9日至22日间，我沿台湾西海岸广为奔走，以搜集减租计划施行情况的第一手资料；该方案于1949年4月生效。减租计划植根于佃农耕作土地的种种条件，以及他们在农村格局中的经济与社会地位。因此，为把减租计划放在恰当的脉络里来看，或许不妨先谈一谈该方案颁布前的租佃状况，再勾勒出减租法规的主要条款。以此为背景，下文各段将对此行所见的方案推进情况作出评估。

土地保有状况（Land Tenure Condition）

农业是台湾经济的脊梁。第二次世界大战前，作物（连同砂糖及其他加工食品）的产值占全岛总产值的五分之四，这些商品也占出口总值的五分之四。将近60%的人口直接从事农业生产。农业在台湾经济中扮演如此重要的角色，这个产业却丝毫谈不上给绝大多数农民带来繁荣。恰恰相反，此次刚完成的田野考察让我清楚地看到：台湾大多数农民都饱受营养不良、疾病与贫困之苦。促成这一局面的因素众多，但主要的一条是：台湾一如远东其他许多地区，农民太多而土地太少。台湾共有耕地82 3000公顷，由53 0000户农家耕种——每户平均1.5公顷。多数情形下，实际耕作的持有地还小于这一平均数。整整25%的农家耕种不足半公顷，20%耕种半公顷至一公顷，只有26%耕种一至二公顷，而耕种10公顷以上者占全部农家不到1%。

至于土地所有权，台湾将近60%的农家每户拥地不足一公顷，他们所拥土地的总量仅及全台耕地面积的14%。在天平的另一端，拥地10公顷或以上的农民不足3%，这一群体却握有全部土地的36%。一言以蔽之，大量土地集中在相对少数人手中，而一个台湾农民所耕作的持有地，与他所拥有的土地量并无多大关系。由于土地所有权分配不均，许多农民根本无地，只得耕种他人之地；有些人有地极少，为改善经济状况，不得不另租土地。这就说明了台湾农民何以分为三类：自耕农，半自耕农（半佃农），以及佃农。眼下，32%的农民是自耕农，28%是半自耕农，全无土地者则占全部农民的39%。出租耕地的面积占耕地总数的54%。

租佃作为一种农业制度本身并非恶事，但当租佃条件严重偏向地主、不利佃农时，它便成了恶事。台湾正是一例——我的环岛之行以及与农民、地主的交谈，都极为清楚地证明了这一点。

健全的租佃制度，是地主与佃农之间公平的合伙关系，能给佃农以一定程度的经济福祉和保有的稳定。在减租计划之前，这两点在台湾都不成立。与地主谈论佃农处境时，我并没有得到这样的印象：他们作为一个群体一心要从佃农身上榨干一切——但他们确实充分利用了人们对那有限的土地及其耕作权的饥渴与激烈竞争。其结果是地价与租率远高于土壤生产力所能支撑的水平，也造成这样一种局面：无论保有条件如何，佃农都甘愿把自己拴在土地上。

在我参加的农民集会上，我就减租前的租佃状况提出了大量问题。除一两次例外，回答都很坦率，我没有理由怀疑其准确。出席那些集会的地主并未质疑佃农所提供的证据，他们自己对我提问的回答，也与佃农的回答相符。这些状况的总体格局让我毫不怀疑：改善佃农的处境，是改善台湾农业经济极为重要的因素之一。

有一种相当流行的看法，认为台湾的佃农以收成的50%缴租。这一说法并不完全正确。在所走访的多数乡村区域，尤其台中、台南这样重要的稻作区，佃农缴纳的超过50%。下列在板桥区搜集的数字，对多数区域的状况颇具代表性。

高达收成60%至70%的地租也并非闻所未闻。在某个区，据估计只有5%至8%的佃农缴纳的地租低于收成的40%。

地租并非佃农所负的唯一费用。他必须购买极其昂贵的化肥，分担一部分灌溉费，还要自备种子、农具、农舍和农用建筑。所走访的十一个区中，只有两个区有人告诉我地主与佃农分担化肥费用。我曾试图弄清，地租、肥料和水费折成所收稻米究竟有多少。回答似乎表明：它们往往高达收成的70%至75%，佃农赖以糊口的那份不超过收成的25%至30%。

佃农所缴的地租并不是收成的一个分成，而是每公顷土地若干斤稻米的定额，无论单产如何。我也遇到过甘愿在歉收之年减租的地主，但这并非通常的做法。一般来说，缴纳定额地租时，既不承认免除，也不承认减免。它是固定的、不可更改的，这样的地租在农民中间被称为“死租”。

地租只是佃农必须向地主缴纳的款项的一部分。另一项是所谓“押金”或“权利金”，每个佃农为取得租约都必须向地主缴付。所有被问到押金制度的佃农，都一致确认其存在。押金数额从一年到两年的地租价值不等。只要租约有效，押金便由地主作为保证金留存。倘若佃农到期未能缴清部分或全部地租，地主有权从押金中扣抵未缴的地租。押金制度使许多贫苦的农业劳工连佃农都当不上，更别提成为自耕农了。

即便佃农租的是10公顷、20公顷或更多的持有地，地租及其他费用也算得上高昂。而实际情形是——而且极为意味深长——35%的佃农租地不足半公顷。比如在万里（Wan-Li），到会的三十六名佃农中有三十五名耕作不足一公顷；在吴宏（Wu-Hong），平均耕地面积为0.8公顷。假定全部土地都是水稻田、都是高产地——这两点都是理想条件，却并非总能具备——佃农将收获6600至7200公斤稻米，扣除地租和肥料后，他的那份将减至2100至2700公斤。考虑到一个六口之家需要2100公斤稻米，佃农几乎或根本没有余下的稻米可供出售，以支付其他生活开支。当然，实际上他根本吃不起自己所需的全部稻米，只能靠番薯和其他更便宜的食物维生。

农民把这种消费格局向我交代得相当清楚。问到他们当中有多少人在两季之间存有足够的稻米来满足需求时，通常的回答是：很多人存粮极少或全无。要把这些回答归结为统计数字相当困难，但我的印象是：在稻作区，大概三分之一的佃农属于这一类；在该岛最南端的辛因（Shin-Yin）村，这一群体约占全体农民的70%。

不必对地主与佃农的关系作任何道德评判，人们也有理由说：佃农所得太少，地主所得太多。对租佃实情加以审察和甄别之后，便显而易见：减租之前，佃农作为一个群体饱受保有不稳之苦。在为有限耕地激烈竞争的条件下，佃农留在土地上的权利至关重要。减租计划生效前，书面契约寥寥无几。书面契约中租约期限从一年到三年不等，以年租约最为常见；口头契约则盛行而不规定租佃期限。无论书面还是口头，这些租赁安排给佃农的保护都微乎其微。我曾与一位佃农交谈，他在同一块土地上耕种了将近半个世纪（顺带一提，他向我担保说，哪怕再耕作五十年，他也买不起那块地），可我听到更多人抱怨地主何等随意地撤销租约，好向别的佃农收取更高地租。有些约定准许地主在契约期满前收回土地，而对给佃农造成的不便不予补偿；另一些约定则要求补偿，但实际做法中，得到补偿的佃农寥寥无几。无论佃农有无得到补偿，他都丧失了耕作那块土地的权利。

减租前台湾的租佃就经济福祉而言究竟意味着什么，无法以统计来确定。现有的少数参考资料都已过时，近年来也无人尝试做这类研究。然而，缺乏这类资料，在评估佃农经济状况时并不构成无法逾越的困难。哪怕对佃农的家园作一次短暂走访，也能在这一点上投下许多光亮，而我在此行中作过许多这样的走访。他们最多的是孩子，最少的是那些意味着物质福祉的东西。在我于远东、东南亚和中东所见过的所有农家院落中，普通台湾佃农的院落无论外观还是设备都属最糟之列。佃农的草屋、所谓的谷场、设备和牲畜，连同他们的健康状况，无不指向贫困二字。

租佃制度的试金石，在于佃农只要愿意，能否成为自耕农。历史资料以及我本人与农民的讨论都表明：在台湾，这种转变极为困难。佃农与地主在一点上意见一致：普通佃农的收入如此微薄，以致他买不起——尽管不乏例外——他所租的那半公顷、一公顷或两公顷土地。我只遇到一个例外，即十五名佃农合凑自有资金和借来的钱，共购得8公顷土地。在许多地方，问到佃农想不想买地，迎来的是善意的哄笑；随后他们会反将一军，问提问者：没有钱，他将怎样去买地。不止一次，一个被劳作磨垮的佃农声称：哪怕他多活一倍寿命、多卖一倍力气，也攒不够钱去置办他如今作为佃农耕种的那块地。升为自耕农身份的佃农寥寥无几。那些成功者乃是以下种种条件的受益人：一个仁厚的地主，一块大于通常面积的好地，以及一个人口少的家庭，或一个以勤劳成年人居多的大家庭。田野考察中农民们对此充分予以证实。台湾绝大多数佃农从未体验过沿农业阶梯向上攀爬——从佃农到自耕农，更不必说从佃农到地主。他们爬得最高的，不过是从农业劳工到佃农；一旦到了这步田地，多半将永远是佃农。台湾农业制度最大的弱点正在于此。

减租前台湾的租佃实情，一旦考虑到受其不利影响的人数之多，便愈显其重大。全部农家的三分之二——佃农及半自耕农——都受制于这一制度的种种不公。这些不公不仅是经济上的，也是社会与政治上的。一个人不必信奉“人的经济地位决定其社会与政治地位”这一理论，但在因循守旧的台湾乡村，这无疑是事实。一个人无须靠繁复的研究来熟悉现有状况，便能意识到社群已被划分为头等公民（地主）和二等公民（佃农）。只消旁听一次地主与佃农的集会，再旁听一次全由佃农组成的集会，就足以看出谁在当家。各级官员对待各类农民的态度，同样是这一事实的征候：只要佃农继续处于卑下的经济地位，社群内部的社会壁垒就会延续。在这种条件下，到台湾乡村去寻求任何一星半点的经济、政治与社会稳定，都是徒劳；寻觅者更可能找到的，是滋生政治极端主义和内部纷争的沃土。

改善租佃状况的努力（Effort to Improve Tenancy Conditions）

以上便是1949年4月开始施行的减租计划之前，主要的租佃实情及其后果。这一制度源出中国，与当今中国的土地保有安排极为相似。无论日本占领台湾之前还是之后，土地保有制度都未曾有过任何改变。因此，这是头一回有人着手革除这一制度某些最恶劣的方面，办法是减租和加强保有的稳定。

该方案立足于台湾省政府为执行行政院减租计划而颁布的一套法规。其主要条款是：农地地租不得超过主要作物全年总产量的37.5%——即习惯上用以缴租的那些作物；倘若地租低于37.5%，则维持不变。万一单产不足正常年份的20%，佃农可免缴地租。

为收租之便，全部耕地被划分为二十六等，每一等都核定一个标准单产。如果一等地单产为6000公斤，地租即为2250公斤；如果五等地单产为3600公斤，地租即为1350公斤；余类推。因此，地租并不按每一块出租地的实际单产征收，也不得预收。地主供给佃农耕畜、种子和肥料的情形下，可加收一笔费用，但不得超过这些项目价值的10%。灌溉费由地主与佃农按下列方式分担：与改善沟渠、堤坝、抽水设施等有关的特别费用，由地主缴付；逐年用水的寻常费用，应由佃农作为生产成本的一项加以缴付。

押金或权利金不得超过全年地租的四分之一，超出部分须由地主退还佃农。佃农应就押金获得相应利息；累积的利息应成为地租的一部分，逐年从地租中扣除。

地主从前为转租给另一佃农而不续订租约的权利被废止。地主为自行耕种土地而剥夺佃农耕作权的权利受到限制：他只获准（在租约正常期满后）收回出租土地的一部分，且须经“37.5%减租运动委员会”同意并经省政府最终核准。这种核准又取决于以下条件：他必须自行耕种土地，以维持其家庭生计；土地须在其住所4.8公里以内。万一地主欲出售或抵押土地，必须将所涉面积和价格通知佃农，并询问其是否愿意购买；倘佃农在通知后十日内未予答复，地主可将土地售予他人。

旧契约，无论书面还是口头，一律无效。新的书面协议必须取代旧契约，并须向有关当局登记。除期限至少为三年外，每份契约都必须载明以下要点：(a)所种作物和地租数额；(b)押金数额，不得超过全年地租的四分之一；(c)地主与佃农各自缴付的水费种类；以及(d)倘佃农获供给耕畜、种子、肥料、农具等生产资料时，地主所收取的额外地租。

执行该方案的机构以减租执行委员会为中心。一个委员会由下列十五或十九名成员组成：(a)区或市政府的县市长（或镇长）以及地政首长；(b)下列各组织各派一名代表——法院、区或市议会，以及地方农会；(c)三至五名中学校长，以及三名与政府或农民组织无关联的声望素著之人；以及(d)两名地主、两名自耕农和两名佃农。

田野考察之前，我先熟悉了减租计划的各项条款。其中某些项目的不足，我并非毫无察觉，下文将有机会一一指出；然而整套法规作为一个整体，看来合情合理，足以满足其设计的目的。但即便理想的法律，也不会优于其施行与执行的方式。而在中国，自孙中山时代以来，大量土地立法一直停留在法典上，无人想到去落实。这就说明了我何以对台湾的减租计划心存疑虑，又为何对官方声那些进入我视野的文件，以及主管这项计划的官员向我描绘的美好图景。要衡量减租计划的实施状况，亲眼观察其推行情形似乎是最好的办法。怀着这一想法，我走访了全岛每一个重要的农业地区。

田野观察的方法（Methods of Field Observation）

此行共召开十二次集会，每次平均历时三小时，出席的农民最少40人、最多达150人。到场者所代表的不止一个村庄，通常是由若干村庄组成的一个区。除一次例外，各农户群体都由地主、佃农和自耕农组成。佃农人数既远多于地主和自耕农之和，占多数也就自然而然。上面提到的那次例外，到场者全是佃农。召集这群人，并非有意偏袒佃农而歧视地主，只是想弄清楚：佃农不受地主在场约束时，是否会更自由、更自在地陈述己见。促成这一试验的，是我屡次观察到的现象：不止一次，许多佃农的注意力在“调查者”和地主之间分散，更别说还要不时瞥一眼通常到场的那几名地方官员。试验充分印证了我的猜测：没有地主在场，佃农更健谈，套取有用信息的过程也更顺畅、更成功。

除集会外，我还在田间、碾米厂、化肥分发中心、路边饭铺，以及世界各地农民聚在一起议论时事的“杂货店”里，与佃农个人和佃农小群体交谈。我特意下了一番工夫，去探取大大小小的地主个人对减租计划的反应。台湾头号地主世家林氏家族的成员之类的地主，我同他们谈过多次——该家族的创始人曾成功占得“目力所及范围内”的全部土地。值得一提的是，这位先生做事绝不半途而废：他积聚起1 0000公顷土地。我也同另一些地主讨论过这项改革计划，他们配得上“地主”这个称号，是出于客气，而非因其拥地之多。台湾普通农民的经营规模如此之小，对土地的需求又如此之大，一个人无须拥有一百乃至10公顷土地，就能当上收租人。两三公顷或许就够了。负责推行该计划的官员们，我也没有忽略。作为一个群体，他们最健谈、最热心帮忙，可提供的实情却不太多。总而言之，为求得减租计划状况的答案，田野中可资利用的每一处信息来源，我都或多或少地利用了。

观察与结论（Observations and Conclusions）

撰写本文时，该计划才推行五个月。在如此早的阶段，对它的检验不在于其全部相关条款是否都已执行，而在于大多数佃农缴纳1949年头几季作物的地租时，是否按37.5%而非按传统的主作物50%或60%来缴。答案是：绝大多数佃农利用了按新公式缴租的机会。因此，田野考察结束时我得出的结论是：减租计划正在成功推行。

减租计划的许多条款，大多数佃农并不知晓。我没遇到一个读过全部规章的佃农，但同样确实的是，他们全都熟透了该计划中那个至关重要的37.5%部分。我不知道有任何例外。当然，知道这一条款，未必就遵照执行，而佃农自称按主作物的37.5%缴了租，单凭这话还不能算作真凭实据。通过询问佃农过去及1949年的作物产量和地租，我断定他们大多遵守了这一条款。佃农们对这种当场发问毫无准备，我确信他们并非临时编造答案，好证明自己遵守了该计划的主要条款。我的笔记里记下了大量答复，都是按每单位土地产出多少斤、缴出多少斤地租来说的。这种格局显示出，地租的缴纳是依法进行的。事实上，许多情形下，今年的地租甚至比按37.5%条款本可预期的还要少。这一点我将另寻机会论及，届时再谈地主对该计划的主要不满。

只要一着手比较该计划颁行前后的地租，减租计划的好处便一目了然。比较表明，单是头一季作物，差额对佃农有利，介于600至1200公斤稻米之间。更常见的数字接近1200公斤，而900公斤似乎是一个合理的平均值。一年种两季稻的佃农，受益约为1800至2400公斤。这一收益的意义怎么估计都不为过。一篮30至36公斤的稻米，在一个习惯于青黄不接、缺米度日的佃农生活里有着确定的分量。它可能意味着一家人一周的口粮，或30至36公斤不可或缺的化肥。手头拮据时——通常都是如此——他会按月息15%借进一篮稻米，从而在来季把自家存粮进一步耗空。如今他头一回将多出二十到四十篮稻米，从而既够养家，又够备肥。

尽管佃农从减租条款的施行中获益，却并非人人都利用了这一机会。佃农极少承认自己按旧租率缴租，但他们全都知道有些佃农同地主暗中勾结，以规避37.5%条款的本意。在一个村子里，一位有胆量的佃农站起来，讲述了他同地主的“交易”，即名义上缴37.5%、实际仍缴惯常的地租。转念一想，他又改了口，因为他意识到自己正落入双重输家的境地：既照旧缴高租而非新的低租，又要在与地主的非法约定一旦败露时面临刑事起诉。于是他改口说，自己已把此事报告了当局。他的陈述被会场各处的敌意叫嚷打断。据我大致听明白，到场众人觉得这类事不该在外人面前张扬，最好还是在自家内部了结。一个村一个村地走、就减租计划的进展询问农民，人们还会得知若干别的规避花样——非法剥夺佃农的土地；不肯把旧契换成新契；改动契约的措辞；预缴地租；以及水费缴纳、产量核定、按新规章计算地租等方面的种种违规。所有这些，加上首先提到的那一项，构成了规避花样的总目录。有些规避是地主单方面所为（剥夺土地），另一些（黑市地租）则是地主串通佃农共同犯下的。

人们若想到：台湾历史上从未有过任何减轻佃农负担的努力，而地主制及其对乡村的支配，过去许多世代以来始终未受触动，那么上述那类背离便毫不足怪。这本身不足为虑。真正的问题在于：规避有多普遍，是否会从根本上动摇该计划。答案是：它们既不能危及该计划的生命，也不能在任何相当的程度上阻碍其进展。

佃农讳言违法勾当，我无法贸然对规避的规模作统计估计。然而省政府的调查在这一问题上颇有启发。呈交农复会的8月报告，按县、并就台湾全岛列出了已纠正的规避情形。其中有些数字看来偏高。1 4000起不肯换约的情形、1 0000起（蓄意或非蓄意）误估地租数额的情形，便是其例。还有许多案件未经查处，只因尚未被揭露。

这些信息的意义无须夸大。相对于那些“无契约”的农户，有28 5000户佃农订立了契约安排。即便“无契约”和“错算租额”的案件数再大上两三倍，二者所占比例仍都很小。

迄今为止最严重的规避是黑市地租。报告记录了1800起这类案件，实际数目要大得多。但即便如此，也没有理由为该计划的成功担忧。假定规避法定地租者不是1800户而是1 0000或2 0000户之众，他们仍约占台湾全部佃农户的3.5%或7%。最重要的是，我认为该计划当前的走势指向更广的遵从，而非减租计划基本条款的虚化。

地租规避本在意料之外。地主与佃农之间关系密切，尤其是惧怕开罪那个仍拥有佃农所耕土地的地主，是规避的主因。相当多的佃农对政府的举措持批评眼光，哪怕这些举措本意是惠及他们。必须用极切实的方式、经过长久的时间，让他们相信：政府为他们着想的努力，并非“希腊人送礼”那一套别有用心。正因如此，一些佃农对待减租计划，才抱着近乎不信任的谨慎。在一次又一次集会上，我提出这样一个问题：依他们看，该计划会不会“长久维持”。答复很典型：“会，只要政府有此意愿。”但佃农心里大为怀疑：继任的历届政府是否会“有此意愿”。只要佃农怀着这种疑虑，就会有一批“骑墙观望者”继续缴纳传统地租——以防万一。

不过很有可能，随着第二季地租的缴纳期临近（12月至1月），“观望等待”的佃农数目将大为减少。他们以不止学究式的兴趣注意到：绝大多数邻居正准备第二次缴纳大为减少的地租。他们当中最无知的人也算得出，多得或少得600公斤以上稻米之间的差别，料想“经济人”终将占上风。

佃农质疑台湾未来政府对土地改革事务的关心，或许不无道理，但台湾省政府眼下极为有力的努力却是有目共睹、不容低估的。在两个作物季之间（7月至11月），保障该计划成功的推进力度未见丝毫松懈。其净效应是地主反对势力的削弱，以及佃农中间一种日益坚定的信念：该计划及其好处将长存不去。我在田野考察途中收集的种种印象，使我得出这样的看法：大多数佃农已抱有这种信念。这就解释了，为何规避未达到能够阻碍该计划、更遑论动摇它的规模。无论是大群小群农民出席的集会，还是同农民个人的交谈，似乎都表明：绝大多数农民对该计划由衷赞同——而非敷衍了事。可以说，他们以按主作物的37.5%缴租（相对于惯常地租）投了该计划一票。减租计划在其襁褓期经受住了考验，有理由相信，随着第二季地租的缴纳到来、计划走向成熟，它将更出色地通过考验。

每次集会上都会提出的一个问题是：佃农如何利用减租所得的好处。从答复来看，那多出来的几斤稻米将被用于改善生活条件、提高农业生产。说得具体些，佃农将多吃些稻米，将更有能力修缮自家房屋和农用建筑，添置或更新运输工具，让孩子受些教育，多买化肥、农具、牲畜，并偿还一小笔债务。讨论这些好处及其用途时，有几个声音谈起了小佃农与“大”佃农之别。有人说，大佃农大概才是减租的真正受益者；也就是说，他们如今将有能力购置土地。

诚然，佃农越大，在该计划下所得的好处就越多。然而事实是，没有理由相信会有许多佃农买得起土地。少数例外只会反证这一通则。

减租计划颁行以前，台湾地主通常没有土地可卖。恰恰相反，他做的是买地的营生，把小自耕农变成佃农。自减租计划推行以来，这种心态发生了根本变化。我听到不少地主说，他想卖掉全部或部分土地，唯一的绊脚石是缺少买家。这并非地主的一面之词，因为佃农也在指点那些卖地不成的地主的名字。一些大地主预料到某种土地改革将至，已处置了自己的土地。林祖威（Lin Tsu Wei）便是一个好例子，他是台湾最大的地主之一。在一次访谈中他告诉我：他预料到土地保有安排势必有所变动——而且要以土地所有者为代价——于是决定卖地。他果真这么做了，而且赶在市场最高点，即1948年末。他每公顷土地售得467克黄金。1949年秋，同样的土地以280至311克黄金的价格挂出，却无人问津。减租前那批卖地有一个值得注意之点：买家是商人和其他有钱的城里人，佃农参与相当有限。林先生的情形便是一例：他告诉我，他90%的土地由商人买去，只有10%落到佃农手里。即便价格下跌、即便有减租的好处，也未能使佃农的购买能力、或者说购买能力的匮乏发生任何改变。值得注意的是，减租计划开办后的六个月里，佃农仅购得537公顷土地。简言之，减租的好处尽管真实而重大，对台湾每一个佃农内心最深处的渴望——拥有自己耕种的土地——却将影响甚微。

佃农虽充分意识到拥有土地非其力所能及（至少眼下如此），却人人都想要次好的东西——保有的稳固。这一点在一次又一次集会上得到强调，佃农觉得减租计划下的新契约达不到保有稳固。他们坚持说，契约三年的期限太短了。佃农希望把保有条款从三年改为六年。延长租约期限的理由无可辩驳：如此一来，投资改良土地、提高农业生产的意愿将大为增强。我不禁同意他们的看法，因为众所周知，租约期限越长，佃农把土地用到极致的可能性就越大。农复会的唐博士（Dr. Tang）以及负责该计划的省级官员都明了这一情形。既然把契约从三年延至六年对佃农和地主都有利，那么作为减租计划一部分的契约期限，没有理由不据此修订。

1947年，台湾的耕地总面积估计为83 4000公顷。灌溉面积定为60 0000公顷，占可耕地总数的72%。可见在台湾，灌溉作为增产手段，其重要性不亚于化肥。全岛的稻作和糖作是其财富的根基，全仰仗于维持现有灌溉设施并兴建新设施。减租之前的那些年里，灌溉设施一直维护得当，但台北某些圈子里却颇为担心：施行减租计划后，这些设施会陷入怎样的状态。人们觉得，收入减少的地主将丧失维护旧设施、添建新设施的兴趣。

每次农民集会上，灌溉的前途都被郑重提出讨论；如果我对佃农和地主的说法可以照字面采信，那么灌溉设施的恶化大可不必担忧。从前为田地供水的财务负担由地主承担，但依新规章，灌溉开支被分为两类：(a)“特别水费”，由地主缴纳，用于堤坝和水渠的维护与修缮；(b)“普通水费”，由佃农缴纳，用于灌溉供水。省政府如此分摊开支，理由是：拥有土地的地主必须确保土地的总体生产力得到维持，而佃农缴纳的水费只是其生产成本中的又一项。就这一点受到询问的佃农，对这笔开支并无异议。他们充分明白地主收入已减少，尤其明白灌溉的重要性，愿意为之付费。他们真正反对的是：尽管佃农（连同地主）都必须向决定费额大小的水利委员会缴费，自己却尚未在委员会中获得代表权。这有点像反对“无代表不纳税”，佃农担心由地主把持的委员会会以这样那样的方式，把一部分“特别”水费转嫁给佃农。显而易见，代表权问题一旦解决，佃农便会毫无怨言地承担这笔费用，即便费额不得不上调。省政府意识到，减租计划中的灌溉开支条款，要求改变水利委员会的构成——直到不久前，委员会还全由地主组成。

地主对灌溉条款的满意程度不及佃农。无论当着佃农还是私下里，地主都没有就现有设施的修缮与维护中自己应摊的那一份提出异议，但我仍不免有这样的印象：如今收入既已减少，他们倒宁愿免去这笔负担。另一方面，同样确实的是，无论喜欢与否，地主都不得不把灌溉设施保持在良好状态，以维持其土地的生产能力和市场价值。那些表达上述看法的佃农，实际上是替地主说话，因为地主同佃农一样深谙灌溉的经济道理。由此可以有把握地断定：地主将维护灌溉设施，佃农将为供水付费。

上述情形所指，是9月间一次田野考察所得的观察。此后已制定了新的水费标准，细看那份地主－佃农灌溉费用清单便可知，佃农所摊的份额有所增加。例如，他们必须承担“受损工程修复”费用的20%，以及“小型工程维护”的全部费用。一如既往，新建工程的费用将归地主负担，但他们是否愿意或有能力兴建新的灌溉设施，则尚成疑问。

为便于减租计划的施行，其制订者规定设立专门的减租运动委员会，由地主、佃农、自耕农、学校校长、村长、警官等组成。这类一心推行该计划的委员会，不仅能极大地服务于设立它们的眼前目的，还能极大地促进社区经济、政治和社会福利的全面改善。日本为推行当地土地改革而设立的农地委员会便是一个绝佳的例子。在日本，委员会的工作催生了一种成人教育形式，也从佃农中间培养出新的乡村领袖。台湾的乡村若能让佃农参与影响社区生活的重要决策，将获益匪浅。可惜，1949年9月走访台湾却发现，减租运动委员会多半只是纸面上的组织。

就一切实际目的而言，这些委员会并未运转。一个又一个村子里，我发现它们难得开会，减租计划的施行靠的是政府的推进，而非委员会的工作。简言之，这项为广大民众的利益而设计的计划，正在没有民众参与的情况下推行。再者，委员会的构成本身，对在乡村培养新领袖也并非好兆头。一个约由十八人组成的委员会里，佃农人数通常不超过两人，其余成员所代表的群体则并非未必与佃农利益相契合。在这种情形下，哪怕要稍稍改变村中事务的惯常处置方式与思维定式，都极其困难。还须补充一点：这些委员会的委员并非选举产生，而是在村一级由村长指派。于是过多——并不总站得住脚——的权责落到了村长手里。

关于减租运动委员会“工作”的种种发现，已提请省政府主管官员注意。为协助按健全原则改组这些委员会，我拟就一份详细说明，阐述日本土地委员会的性质与工作，力主以其为台湾各委员会的样板。临别时，省政府地政局局长沈时可（S. K. Shen）向我保证，将立即采取步骤，让这些委员会名副其实——少倚重政府的训令，多倚重农民自身参与到这项与他们休戚相关的方案的施行中来。¹

佃农对减租计划的态度一如所料，地主的态度亦然：前者欢迎，后者反对。地租减免、佃权更有保障、原有权利与特权遭削减，这整套想法在地主看来全无道理。它意味着与传统决裂，而这一决裂来得相当突然，他们毫无准备。即便1949年4月该方案正式颁布，地主也没当回事（其实佃农也没当回事）。直到省主席陈诚（Chen Cheng）表明，他有意推行该方案以从民众处争取若干政治支持，又有几个顽抗的地主被投入监狱之后，地主才向无可避免之势低头。

这种勉强接受的态度，在我与地主的所有会面中都显而易见，无论是在村公所还是在他们家里。当然，他们的言辞有所收敛，因为我是农复会——一个支持该计划的机构——的代表。这在很大程度上解释了我为何从未碰到对该方案直截了当的反对表态。另一方面，他们倒是畅所欲言地反对那套作为37.5%地租之依据的土地分等制度。他们对分等制度不公的批评，大体上是有道理的。

日据时期，台湾全部土地都按地段、灌溉设施、施肥情况、作物类型等等分了等（归类）。从根本上说，土地分等以其肥力为准。土地总共分二十八等，某等土地的标准产量决定其地租额与税率。战争及战后的动荡导致产量下降，战后最初几年尤甚。随着化肥供应增加、灌溉设施改善，产量在1948年和1949年有所回升。地主们主张，省政府在修订分等制度时，把标准产量定在了远低于实际产量的水平上。结果是，许多佃农实际所纳的并非37.5%的地租，而是低于此数；我知道有些例子，地租接近收成的30%。

分等问题在每次会面中都被提起，而且很明显，就这个极重要的问题而言，佃农是处于守势的。我有这样的印象：政府所定产量标准如此有利于他们，反倒让他们有几分尴尬。与地方及省级官员的谈话表明，这些等级与产量标准是一桩“草率”之事，未经多少调查、也不参照实际情况，便草草定下。

关于如何解决这一问题，双方各执一词，议论纷纷。在地主看来，再没有比按任一年度实际产量的37.5%收租更公平的了。在佃农看来，解决之道在于调整等级与现行标准产量，使之更接近实际产量。可见佃农自己也承认分等制度的不公；而正因如此，在我看来，他们关于调整的设想，比地主所提的那套要稳妥得多。后者实际上想要一种浮动地租，须逐年依产量厘定。这种做法会在地主与佃农之间引出没完没了的争端，而首要的是，它会挫伤佃农改良土地、提高农业产量的积极性。因此看来，公平地调整土地等级与标准产量，并大约每五年或十年定期修订一次，便可回应地主——尤其是那些收入来源仅是几十亩地之地租的小地主——的批评。离开台湾前，我得到这样的明示：省政府将认真努力，纠正这一公认糟糕的局面。

第二次世界大战结束以来，我走访过亚洲若干曾被日本占领的地区；但唯有在台湾，我才听见农民说：“噢，是的，在日本人治下我们日子还好过些”，或类似的话。这趟实地考察中，我多次听到这样的话。当我问农民为何有此感受时，得到的回答总是围绕着合作社与试验站所提供的化肥、信贷与技术服务之充足。正是这些东西，在很大程度上促成了过去五十年里本岛农业的发展，而如今台湾农民正深切感到这些东西的匮乏。

化肥供应、农业信贷、合作社、试验站等问题，既非我职责所及，我也无暇深究。何况农复会对这些问题的存在了然于胸，正在大力设法解决。一个好例子便是化肥供应的明显改善。然而值得强调的是，即便在减租计划之下，许许多多台湾农民仍是勉强糊口的经营者。他们鲜知“丰”年，备“歉”年的积蓄就更谈不上了。台湾没有任何像样的农业信贷体系。所谓的信贷体系，意味着以年息150%至200%的利率，向化身为亲友与商人的高利贷者借钱。向我报出的数字没有低于150%的。在日本人治下，那种能让农民以合理利率取得贷款的信贷体系，本是遍布各处的合作社网络的一个组成部分。后者是传播农业知识、赊销化肥与农具等等的中心。

农复会正着力改组农业合作社，但要让一套合作社制度的最佳蓝图名副其实，就必须为它配备启动资金与高效管理。眼下这两样都极稀缺，今后一段时间多半仍会如此。然而须重申：哪怕是减租计划所带来的那些重要好处，也不足以保证减租后的佃农获得真正意义上的经济保障。无论如何，必须建立健全的信贷与合作社制度，以避免负债与高利贷的重负。这些，再加上农复会正在台湾推行的技术改良，才是让勤勉而高效的佃农守住其新获利益的保障。

台湾佃农最普遍的怨苦之一，是省政府对公地的处置。公地问题错综复杂，但就我们的目的而言，只须指出：省政府正在出租和出售其中一部分公地。无一例外，佃农对政府在这两方面的做法都有批评。

这里所说的公地，是台湾糖业公司——一家政府所有的公司——租给佃农的土地。地租为收成的25%，即比私有土地的地租低12.5%。这种看似对佃农有利的差别，徒有其表。原因在于：佃农种的是甘蔗，地租却按每单位土地若干斤稻米计算。佃农于是卖糖买米，以缴足地租。偏偏糖价低而米价高；这样一来，佃农从一季甘蔗中所得的净收入，远小于同等面积种稻所得。因此就有了这样的抱怨：公地25%的地租，实际上比私有土地的37.5%还要高。因此佃农坚持认为，被迫种甘蔗、又必须用稻米——一种他们并不在这块地上种植的作物——缴租，是不合理的。

省政府有意在佃农中推广土地所有权。为此，它于1949年初拨出1 0000公顷土地，售予佃农。地价定为土地主作物产量的250%，依土地状况，在五至八年内付清。这意味着，前一种情形下佃农须缴出收成的50%，后一种情形下须缴33%。整个1949年只售出了4000公顷。买主与有意购买者所不满的不是地价，而是偿还期太短。他们希望能延长至十到十五年。

有一条不言自明的道理：若购地款须在相对短的时期内付清，新业主的境况可能与缴纳高额地租的佃农一样糟。他在置业头几年里靠较多积累而在地上稳稳立足的机会，由此被削减。佃农关于以十到十五年偿付地价的建议，是有道理的。

我认为，无论在公地的出租还是出售上，佃农都有正当的怨苦。政府急于尽量多收稻米。其动机不难理解：它得养活一支军队和城市人口（尤其是公职人员），还要积累应急储备。无论到手的稻米增量多么微小，政府都来者不拒。另一方面，则有这样一种危险：使减租计划所涉及的那个更大议题——提高佃农的经济福祉、赢得其善意与支持——的成效被冲淡。

由于甘蔗价格普遍偏低，私有土地上的佃农与自耕农纷纷由种蔗改种稻，人数日增。公地上的佃农也想这么做，可他们必须在那块地上种甘蔗，又除了务农别无他业。看来合理的做法是：政府不应利用这一处境，而应把地租调整到大致相当于私有土地上佃农所得好处的水平。

以上大体便是我对1949年9月减租计划运作情况的观察与结论。最突出的印象是：该方案之出台，并非台湾省主席陈诚将军的一时兴起，而是因为推行它的需要植根于本岛的农村状况之中。我亲眼所见的台湾佃农的劳作与生活，印证了整顿地主与佃农关系的必要——以便缓解他们身处其中的某些最恶劣的状况。因此，陈主席及其周围少数几位有识之士功不可没：他们有智慧发起减租计划，其后又展现出克服阻力、推行方案所必不可少的那种坚定不移。

凡观察过该方案实际运作的人，都不会看不到种种缺失，而几乎一切要紧的缺失，都已记于前文。它们并不构成无法克服的难题；即便是其中较严重者，如土地分等制度，也是可以解决的。然而有一个例外：地主——尤其是小地主——的反对。改良分等制度并不会改变他们的态度。

就土地改革方案而论，台湾这一项尽可归入温和之列。但无论多么温和，它都要求削减地主的收入。舍此别无他法，能让台湾佃农的生活水准迅速而显著地提高。在当下，政府也别无他法可认真争取他们的政治支持。一方面是台湾减租计划所依据的前提，另一方面是地主与佃农关系传统格局下的种种状况，权衡两者，地主对该方案的厌恶在所难免。这在中国西南也是如此——1949年深秋我在那里观察过减租计划的施行。这在远东以及亚洲其余地方也是如此——那里的土地改革方案，或已开始施行（日本），或即将施行（朝鲜、印度），或尚待推出。只要推行的需要迫切、只要方案本质上并非没收性的，单凭这种反对，便不成其为反对土地改革的理由。这两点在台湾都成立。那么，减租计划的发起者真正该操心的，就只是纠正其不足。离开台湾时，我留下了一个强烈的印象：将会朝着这个方向作出认真的努力。

到9月底，该方案才施行五个月，而我在考察它时，触动我的与其说是它的缺陷（这些本在意料之中），不如说是它的成就。无可回避的印象是：该方案虽新，却正在推行；佃农正获得可观的好处；种种规避并未损害方案的进展。这并不是说该方案已稳稳立足，尽管种种迹象表明它将立足。该方案背后的推动力，当然是省政府所展现的持久关切与精力。一旦态度生变，再加上佃农在推动方案中相当微弱的参与，整个努力就会严重受阻。唯有到1950年初（即第二次缴租之后）对减租计划作一番审慎评估，才能判明该方案究竟扎根多深。

假定该方案得以成功推行，佃农所获的眼前经济利益确实将十分可观。但方案的实现，能否为政府赢得这些佃农的政治支持？乍看之下，答案应是肯定的，理由是“谁也不会朝圣诞老人开枪”。然而我的印象是：在多数台湾佃农眼里，省政府是个相当苛求、尤其是颐指气使的监工。政府只肯以稻米换取化肥的分配方式，本身就使佃农眼中政府减租计划的好处大打折扣。官定米价与稻米征购，使台湾农民对政府的怨苦清单越拉越长。同样意味深长的，是弥漫全岛的那种不幸的政治氛围，而无论有理无理，普通台湾人都把它归咎于中国当局。出于这些原因，省政府要赢得佃农的民心、要从减租计划中捞取政治资本，在现阶段即便并非不可能，也相当困难。

与中国西南不同，台湾的减租计划是由省政府发起的。但农复会在协助推行方案中所起的作用，与在中国西南同样重要。这是通过农复会的专业技术建议、以及财政援助实现的。后者全部用于诸如印制新契约、在有限期内支付登记员与监督员薪水之类的事项。看着这类援助的成效，我相信：若没有农复会的援助，减租计划无论在数量还是质量上，都不会推进到如今的地步。我很怀疑会有这么多新契约得以拟订，会有这么多佃农按新基准缴租。然而，自方案启动（5月）至（9月）农复会所花的钱，不过3 0000美元。说大约30 0000个农户家庭从这笔开支中受益，毫不夸张。农复会已经证明：一小笔钱，只要用在好处、用得明智，能成就多少事。

农复会在地租减免领域的贡献，远超台湾佃农如今所享的好处。它拓宽了技术性农业援助的概念，认识到把处理亚洲土地保有问题当作土地改革的关键一环何等重要。与此密切相关的一点是：倘若地主继续拿走增产部分的较大份额，那么即便技术援助取得最好的成果，其效用也会受限。倘若耕者租地所受的种种沉重条件依然如故，他就不会有必要的积极性，来支撑自己改良土地的努力。这便是农复会那套农业重建模式在台湾的意义所在。它关注一切有助于提高产量、有助于更公平地分配农业收入的主要因素。这是一套值得研究、并在必要处加以调整、推广到世界各地贫困农村去的开创性工作模式。