台湾农村状况观察

1950年10月，拉迪金斯基（Ladejinsky）以农业参赞身份重返东京后不久，台湾行政院长陈诚（Premier Chen Cheng）再度向他征询意见，他遂于1951年春重访台湾。本文是他关于中国和台湾的诸篇文章中分量最重的一篇，报告了他此行的观察，所涉及者有农产品价格、农业税收、农业信贷与肥料分配，也有减租和政府的土地收购计划。此次重访台湾，距他1949年来访时所考察的减租计划开办已约十八个月，想必已使拉迪金斯基深切认识到：基本的土地再分配，或减租与保障佃权的措施，单靠自身并不能确保受益者的福祉；一项土地改革计划要圆满成功，配套措施（涉及肥料及其他投入品、税收、价格等）必不可少。他的建议有一个立竿见影的结果：政府下令台湾糖业公司（Taiwan Sugar Corporation）把它以租佃方式交由佃农经营的土地的三分之二售予政府，供政府随后再分配。因本文篇幅较长，此处仅收录开篇数段与摘要、结论两部分。

本报告呈送中国国民政府与中国农村复兴联合委员会（农复会，JCRR），署期1951年6月。

4月27日至5月7日的一周，我用在了一次田野考察上，同行的有农复会土地组组长汤惠荪（Tang Hui-Sun），以及担任翻译兼助手的美国经济合作总署（ECA）驻台人员林（N. M. Lin）。此行原有两重目的：(a) 考察1949年初开办的土地减租计划的现状与后果；(b) 了解佃农和地主对政府目前正在筹划的土地收购计划的态度。然而在考察途中，其他各种重要的农业问题几乎都相继提了出来。

调查方法（Method of Investigation）

我们一行穿行于台湾西海岸人口稠密的农业地带，北起台北（Taipeh），南至屏东（Pingtung）以远的全岛最南端。我们共走访十个县，其中包括主要的稻米、糖和甘薯产区，若干两熟与一熟地区——既有灌溉良好也有灌溉欠佳的地段；既有地主坐拥大片田亩的地带，也有地主之为地主可以说主要出于客气的地带。我们与佃农、自耕农和地主合组的农民群体共举行十次集会，到会人数少则40人，多则达300人。我们沿途多次停下，同个别农民交谈，走访农家，看过许多养着心满意足的肥猪的猪圈，也查看过几处谷囤，看看离新谷收割还有一两个月，存米还撑不撑得住。县、乡镇、村各级官员也未受冷落；我们想躲也躲不开他们。

报告的性质（Nature of Report）

本报告并不自命为分外之物：它记下的是对农村状况和农民意见的第一手印象，凡有可能，便辅以看来相当可靠的事实与数字。语言上的隔阂可能造成某些错误的印象，偶尔也可能把重点放错了地方；农民好诉苦叫穷的习性，我也并非没有留意。另一方面，1949年我走过大致相同的地区，因而更有条件比较今昔的农村状况。例如，农民就农产品价格、生产成本、税收、地价、糖业公司等话题一吐积郁时，那种情绪是不会看错的。如果说1949年我还注意到台湾农民多少有些缄默拘谨，那么1951年令我惊异的，却是他们急于“和盘托出”、务求来访者了解并代为陈情的那股热切。心怀不满的农民的意见，代替不了对乡村状况的细致研究；但我带回来的印象是：尽管明显有夸大的成分，农民的陈述仍反映出台湾农村当前的病痛所在。

基本问题（The Basic Problem）

那么，究竟是什么使农民不分阶层地感到不安？他们历数自身问题时，何以透着一股急迫？答案似乎是：从1950年下半年起，台湾农民的日子就一直难得收支相抵。农民们坚称，尽管农复会和ECA给了他们极其宝贵的援助，农村社会现在的境况还不如1949年。

摘要（Summary）

此行目的本是研究土地改革问题，但下乡一天、开过两次农民集会之后，事情已经很清楚：农民深为忧虑的，是农产品价格低落，加上非农产品价格持续上涨。

“剪刀差”问题确实存在，无可否认，它正给每一阶层的农民带来损害——即便程度各有不同。每当他们购买或想购买0.6公斤咸鱼、0.6公斤酱油、火柴烟草、几米布、一双鞋、一张犁、一张耙、一些建筑材料，以及农民过活所需的其他种种必需品时，这都是他们天天经受的切肤之痛。这种价格失衡正是当前农业萧条的根源。在农民看来，稻米的世界市场价格远高于他们到手的价格——知道了这一点，眼前局面的不合理就更显突出。无论对错，农民们认定，这种不利的价格关系并非天灾，而是政府蓄意推行的政策，为的是他们无从理解的非农目的。

农民不只是抱怨，他们还备好了补救的建议。他们最想要的是真正的平价（parity）。他们没有要求提高米价，唯恐招来其他物价更大的上涨。在一次又一次集会上，他们再三强调农产品与非农产品价格之间须有平衡的关系。农民提出的另一项补救办法是出口稻米，而且要以能让他们也分享世界高价之利的方式出口。

在价格失衡之外，还须加上另外若干因素，它们进一步加重农民肩上本已沉重的担子。这些因素出自政府方面形形色色的经济和政治考量。主要的不满有：(a) 对肥料分配的某一具体环节有所不满；(b) 税负日益加重；(c) 缺乏适当的信贷渠道，只得依赖月息至少10%至15%的高利贷款；(d) 因缺乏资金而不得不以远低于市价的价格出卖青苗（未收割的立地作物）；(e) 蔗农经营条件苛重；(f) 农民从非农业活动中所得报酬低微。

从积极的一面看，就佃农而言，减租计划已成功推行，且随之带来相当显著的后果。人们固然可以指出种种规避行为，以及对土地分等制度不公的持续抱怨，但这项计划基本上已付诸实行。佃农坦然承认自己从减租计划得了益。以台湾农业经济眼下的萧条状态，若非减租，大批佃农将陷入经济绝境。正因为米价如此之贱而其他商品如此之贵，佃农得以多留下的600至1200公斤稻谷才显得格外重要。

然而，在农业状况恶化的冲击下，佃农倾向于把减租的好处说得很小。对于从农复会和ECA援助计划得到的其他许多好处，他们也是这个态度。灌溉、良种繁育、病虫害防治、畜牧、农村卫生、肥料分配、农业改良知识的传播，以及在其他农事领域推行的种种更好做法，其积极成果农民都很清楚。但他们指出，种种经济、财政政策正与这种援助对着干——不论有意与否，这些政策把到手的好处又抽走了。这种情况若继续下去，美国对台湾农村的援助模式未必能达成其全部目的，农复会和ECA所提高的现有生活水准也维持不住。我们也不能指望像在较正常的情况下那样，在受援者中间收获那样一笔政治资本。

减租计划的后果，远不止佃农多得若干公斤稻米这一眼前好处。佃农所种土地（有别于自耕农自种的土地）市值骤降，这在很大程度上要归因于该计划（税收和低价是另外两个因素）。多数地主急于卖地，有资财的人却不肯把钱投在土地上。唯一可能的买主是佃农，他们又没有财力；近期内能靠自身努力置地的佃农寥寥无几。

台湾的土地分配计划已讨论了将近一年。迄今的结果，一方面颇有希望，另一方面又相当微薄。政府1951年5月30日的决定，以及随后为向佃农大规模出售公地而采取的步骤，是朝正确方向迈出的重要一步。这对拟议中的私有土地收购计划应有良好影响。迄今关于私有土地的规划还只是初步的，要拟出一项行之有效的计划，还须做大量的基础工作。出售大部分公地的前景是好的，因为现在看来，控制这些公地的政府所属各公司多半会在敦促之下交出土地，供最终售予佃农。陈诚院长对土地改革抱有真诚而积极的关切，这对一项惠及台湾佃农的有效土地转移计划来说，是个好兆头。

结论（Conclusions）

总论（General）

农产品对非农产品的交换价值低落，给台湾的农村经济投下了阴影。农民的购买力正处于极低点。后果显而易见。在构想周密、成效显著的ECA和农复会援助计划以及中国政府自身努力之下，全岛的农业复兴在1949年和1950年初本来方兴未艾，如今正遭受挫折。1951年，佃农倾向于贬低减租计划的意义；他们往往忽视一个事实：若没有多得的那些稻米，他们现在的处境会糟糕得多。就整体而言，农民感激美国的经济援助——它几乎深入了每一个农事领域。但援助的成果抵不过稻米实际价值急剧下跌的影响，更不用说信贷与税收条件苛重的影响了。当前的农业萧条若得不到缓解，美国为农民所作的经济努力，便达不到原先预期的经济和社会改善水平。

摆出农业萧条的证据并不难，难的是提出切实有效、行得通的补救建议。台湾的情形尤其如此：近年来它不得不背负的担子，超出了其以农业为主的经济正常所能承受的限度。价格失衡、税负沉重、信贷匮乏，在很大程度上是各项需求无法从国内及国外（援助）来源得到充分满足的后果。因此，多数问题短期内无法解决。下述总体与具体结论，目的只在减轻农民的困苦。

从当前农业形势中浮现出来的一条最突出的教训是：农业援助计划要达到目的，政府的政策必须与之合拍。无论在理念还是行动上，农复会都是美国援助他国人民的体制中整合得最好的范例。最广义的增加农业生产的措施，与保证收入在实际耕作者中间得到更好分配的措施，相辅而行。然而同样明显：政府的价格、运销、信贷、税收及其他经济、财政政策同农村社会的基本需要脱节到什么程度，我们援助的积极成果就会在什么程度上无补于生活水准的真正改善。

由此引出一条适用于台湾——也不止于台湾——的一般看法。我们发放援助时必须认识到：一国政府的经济政策连同其种种枝蔓，同饭碗是满是空有直接的关系。ECA驻华分署（ECA China mission）与农复会对此十分清楚，眼下正着手帮助政府拟订经济与财政安排——这些安排对于有效的经济援助，对于一项为农民保住劳动果实的农业计划，都必不可少。

陈诚院长对土地改革措施抱有持久的兴趣，视之为提高农民地位的手段；他和省主席吴国桢（K. C. Wu）也关心其他农业问题。他们欢迎批评和中肯的建议，并据以行动。然而，大多数政府官员看来并非如此，他们把农民视作理所当然。他们相信，不管经济状况如何，农民都会继续为民众、为军队供应粮食，提供可出口的余粮以筹取外汇，并贡献政府岁入的最大份额。他们还认定，既然岛上几乎人人都穷，农民理应毫无怨言地这样做。

这种传统主义的残余，势必引起严重的经济和政治后患。哪怕纯粹出于自利的打算，政府各级人员也必须认清这一事实：1950年台湾出口的90%以上源于农业。这一局面若要维持，健全的农业状况对台湾整体的福祉便不可或缺。不认清这一基本事实，就不可能定出真正切合农民需要的总体农业政策，也不可能落实使这些政策具有实义的具体措施。

分论（Specific）

关于农产品价格，政府目前的财政状况，尚不容许农产品与非农产品之间实现平衡或真正的平价。不过，下列措施可使农民受益：

第一期稻作收成预计将超过1950年，1951年的稻米出口可增至15万或20万公吨。倘若出口收益中有相当份额以进口消费品的形式返还农民，且其价格与政府付给农民的米价相称，农民便会多吃极为富余的甘薯，少吃稻米。
眼下第一期稻作正在收割，政府与农民若能就此达成明确的谅解，将对夏季稍晚栽插的第二期稻作产生有益的影响。
收割后米价最低之时，政府立即按生产成本和一般物价水平75%的平价收购余粮，将有助于稳定米价。这也能为政府提供足够的稻米以供岛内之需，并增加可供出口的数量；遇有短缺，还可转售稻米，以调节稻米的供应与价格。这项业务的资金，可由粮食局（Food Bureau）的周转基金和省政府拨款提供。
应在收割前向稻米生产者发放贷款，收割后按公道价格以稻谷偿还。农民可以得到一些急需的现金，收割后廉价稻米充斥市场的情形也会随之减轻。这类短期贷款办起来比较容易，且对双方都有利。

关于蔗农，糖业公司和政府不妨考虑以下各点，当有裨益：

把37.5%的糖税降回原来的25%。
公司现按交售甘蔗的50%收取加工费，应将其限制为45%。
就制糖副产品补偿农民，补偿额为其价值的50%。
参照维持糖厂及公司自营蔗园的开支标准，增加对农民的信贷，因为公司所用甘蔗的五分之四以上出自农民之手。

关于农业税收，诚然，政府现在急需一切可能的岁入。但在确定农民应负的税额时，下列各点应得到最审慎的考虑：

农民的税负应予减轻——即便没有别的理由，也须看到对农民的持续榨取，终将使农业生产和岁入双双下降。
向农民“取”多少，应参照政府对农业经济的贡献来确定。
政府应实施其筹划已久的对全岛总体税制的彻底审查。
对工商业课征的税应从严执行，堵住漏洞。据官方的说法，工商业并未缴足自己应缴的份额。
田赋附加税和强制售米税（compulsory sale of rice tax）应予降低，但无须全盘废除。
强制认购胜利公债（victory bonds）与储蓄券（coupon savings）的做法，应予调整〔编者有改动〕，使之与农民的财力状况更相合。
总的说来，把农民现缴的二十余项税、费、摊派细加清理，也许会发现其中一些应予取消，另一些应予削减。

关于农业信贷，大家都同意，低息的短期和长期信贷都是急需的；但如何筹得所需资金，人人一筹莫展。私人来源指望不上；放债人的贷款正使农民日益穷困。有鉴于此：

政府可考虑再拨新台币1亿至2亿元，建立一个能满足更大部分农业人口需要的信贷体系。不必以政府没有钱为由，把这一建议一口回绝。日增的财务负担——信贷匮乏正是其病根——正危及农业生产哪怕现有水平的维持。
农复会应考虑设立一笔信贷周转基金，数额为折合当地货币的100万至200万美元。这笔基金作为投资，其效益或不亚于——比方说——拿出等额资金去资助灌溉工程。
可从农产品出口所得外汇中拨出一定百分比，充作信贷基金。

关于肥料分配，1951年ECA与政府签订的协定（供第二期稻作用的肥料），提供了最能兼顾农民与政府利益的办法。这里不妨重申：

凡有资格获配肥料的农民，都有权自行决定以直接换谷（direct barter）还是赊借换谷（loan barter）的方式领取肥料。
肥料分配并不只是向农民收取稻谷的一种手段。及时分配肥料以助稻米增产，才是肥料计划持续不变的主要目标。

至于减租计划，它已是既成事实。种种规避行为并不危及这项计划，但应予纠正。要保持成功，关键在于：

立即选举产生地方土地委员会，使之承担执行1951年5月25日《减租法》的主要责任。
政府给予足够的监督，必要时施加压力，以保证地方行政当局严守《减租法》的文字与精神。

关于公地收购计划（public land purchase program），政府应当：

以向佃农出售政府所有的公地，开启土地改革计划的下一阶段。
扩大现行公地出售办法的范围。
接收公地，只有一部分除外——少了这一部分，政府所属各公司的运营便会岌岌可危。
出售公地的全部收入，无论属国有类还是省有类，一律存入一项基金，用以向地主支付地价。

关于私有土地的出售，兹建议：

可供佃农承购的土地面积，应依据农复会关于地主类别的研究来确定。
补偿条件应规定先以现金支付一笔头款。
补偿中的现金部分应按比例递变——持有土地越多，每亩所付现金越少；反之亦然。
政府应通过出售公地、把政府所有的企业售予私人，以及其他一切想得出来的办法，筹措这笔现金基金。

上述结论或建议中，有若干条是怀着相当的踌躇提出的。提出这些建议时虽已顾及全岛岌岌可危的经济平衡，某些改进仍会立即使政府收入减少、开支增加。政府的财政状况能在多大程度上容许这样做，当然要经过极为审慎的研究。同时也必须记住一个事实：台湾经济的基础和岁入的主要来源若要免于进一步恶化，援助农业的资金就应得到与其重要性相称的优先地位。