1952 年 8 月或 9 月间，拉迪金斯基（Ladejinsky）抵达印度，逗留约三个月，其间他在旁遮普（Punjab）、马德拉斯（Madras）和克什米尔（Kashmir）作了实地考察，并就每地各为计划委员会（Planning Commission）撰写了报告。他此次临时勤务访问的背景，可见于以下这封 1952 年 3 月 17 日由新德里的鲍尔斯大使（Ambassador Bowles）发给国务卿的电报：
印度政府（GOI）已大力投入土地改革计划，尤其在近期选举之后。然而，主动权掌握在各邦手中，迄今进展缓慢。多数邦立法议会对这一复杂棘手问题的经验、知识或理解都极为有限，结果很可能相当令人失望，许多失误恐怕在所难免。
近日已与德希穆克（Deshmukh）讨论过局势，并特别向他介绍了我们在日本和南朝鲜的经验。他表示，若现在东京的拉迪金斯基能来印度约 90 天，考察已有的做法，审阅拟议中的计划，并向各邦及中央政府提出建议，将不胜感激。
殷切希望能安排拉迪金斯基这段时期来此任职，因为让印度土地改革循正确基础起步，对印度的经济发展至关重要。鉴于各邦立法议会将于 5 月开始开会，时间因素十分重要。
并盼国务院（Dept）考虑派拉迪金斯基常驻此地处理这一问题的可能性。
东京的墨菲大使（Ambassador Murphy）不愿放拉迪金斯基去执行所请求的临时勤务，坚称最早也要到 8 月中旬才能抽调他，这便是鲍尔斯的请求与拉迪金斯基抵达印度之间相隔一段时日的缘由。尽管鲍尔斯还请求考虑让拉迪金斯基常驻印度、国务院也就此着手初步办理，拉迪金斯基却直到约 15 年后才以常驻身份来到印度——那时他由世界银行派驻新德里。墨菲大使于 1952 年 5 月 16 日自东京致电：
“依我之见，将拉迪金斯基永久调离，将是本使馆的最惨重损失，也是对其独特才干与经验的一种可惜挪用……我承认印度需要土地改革方面的专家意见，也承认拉迪金斯基的特殊才干。因此，我勉强同意最多 90 天的临时勤务（TDY）。然而，若要将他永久调走，必将招致我最强烈的抗议。”
由于没有任何关于为拉迪金斯基实地考察选定这三个邦的说明，我推测：选择旁遮普，是因为它是印度小麦生产的腹地；选择马德拉斯，是因为那里近来曾发生激烈的农民示威；选择克什米尔，是因为它近来实行了一场激进的土地改革。
为进行这些研究，拉迪金斯基获派驻印度计划委员会（Indian Planning Commission）。各份报告直接呈交计划委员会，并逐一与其委员和工作人员讨论。下面这份报告署期为 1952 年 10 月 8 日。我手头没有它送往华盛顿的发文编号或日期。
9 月 20 日，本文作者与印度政府计划委员会研究员 A·N·赛特（A. N. Seth）动身前往旁遮普走访几个村庄，以观察经 1951 年 12 月 27 日修正的 1950 年《旁遮普佃农（佃权保障）法》（Punjab Tenants [Security of Tenure] Act, 1950）的实施情况。因我们可支配的时间极为有限，未能如愿深入探究这一问题。我们只走访了 3 个村庄，但在那里会见了为数不少的农民，以及几位与土地事务有关的官员。因此，下文并非对旁遮普这场改革的定论式记述，而是一组印象，其中有些是否可靠，或许不无可疑。但另一方面，倘若我们对本邦土地改革状况的这番粗浅接触尚有几分价值，那也是因为我们查看的村庄和交谈的对象大体上出于偶然；而统计学家有言：选择一旦听凭偶然，小小的百分比往往足以相当妥帖地估量全局。
除占相当大比例的自耕农（owner operators）外，旁遮普的佃农可分为两类：第一类是享有世袭权利的有佃权佃农（occupancy tenants），这是一个相对较小的群体，耕种 7% 至 10% 的土地；第二类是所谓的随意佃农（tenants-at-will），他们耕种 30% 至 40% 的土地，却不享有任何永久权利，地主可随意将其逐出。这部法律正是为这一群体而制定的。
在第一段所作保留的前提下，可以相当有把握地得出如下主要结论：这部立法未能达成其“为佃农提供佃权保障”的目标。这一结论又建立在以下发现之上：
- 该法的某些条款及其引发的种种事态，正在危害而非加强佃权保障；被逐出土地的佃农人数，很可能多于凭借同一部法律获得保障的人数。
- 该法是这样一个立法范例：它未曾虑及地主会以真实或臆想的自耕理由，大规模地驱离佃农、抢先占夺土地。
- 该法赋予佃农的购地权，是一项适用范围极其狭窄的条款，能因此受益的佃农寥寥无几。
- 将地租由收成（原文作 group，疑为 crop 之误植）的二分之一减至三分之一，充其量也只适用于那些在法律上有权在 5 年内不受干扰地留在土地上的人。而没有佃权保障的人，缺乏应有的议价能力去落实这一减租。
- 田册（patwari register）是否反映了真实的地主—佃农安排，颇成疑问。村册书记（patwari）严重偏袒地主。
- 即便该法拟订得足以确保佃权保障、并使土地所有权在佃农中广泛普及，它仍需规定一套执行机制；没有这套机制，任何立法都无法转化为有意义的行动。
1950 年的原法由众多条款构成，但其中要紧的一条，是给予随意佃农为期 4 年的佃权保障。不过，此条仅适用于地主拥有超过 607标准亩或 1214普通亩土地的情形。对低于这一上限（607亩或1214亩）的地亩，地主可主张自耕，并把佃农从那部分土地上逐走。
该法一经颁布，便显见它无法达成其设立初衷。用旁遮普邦政府一位主要官员的话说：“本邦此类〔大〕地主为数不多，该法因此实际上只触及了有限数量的随意佃农”——而且“该法所给予的救济……极为微薄”。于是，这部立法在一年后经大幅修订、重新颁行，定名为 1951 年《旁遮普佃农（佃权保障）修正法》（Punjab Tenants [Security of Tenure] Amendment Act, 1951）。
这部法律的要点是：
- 佃权保障延长至 5 年；
- 地主可留作自耕的面积，由 607标准亩或 1214普通亩减至 304标准亩或 607普通亩；
- 连续耕种同一块土地 12 年以上的佃农，有权购买该土地；
- 地租定为毛收成（gross crop）的三分之一，而非惯常的二分之一。
修订后的法律确实比原法有所改进，单看表面，似乎给了随意佃农若干重要优待。但从各条款的实施、其后果以及佃农所表达的意见来看，实际情况并非如此。
过去，地主既能够、也确实会把随意佃农从一块地调到另一块地，或干脆将其逐走，哪怕原来的租佃条件并无争议。对农民的走访显示，自从土地改革成为政府关注的议题以来，调换和驱离便成了地主惯用的手段，用以防止佃农积累起任何有利于自己的权利主张。由此可见，从佃农的角度看，该法最为重要的一条关乎佃权保障，而其检验标准就在于佃农是否获得了他们梦寐以求的那份保障。
相较于以往缺乏保障的处境，能在同一块土地上 5 年不受干扰，这是一项进步，农民也普遍承认。但另一方面，这一期限是有限的，比不上孟买（Bombay）和海得拉巴（Hyderabad）——那里采用的是 10 年固定佃期。而且，佃农真正想要的是连同一切附带权利的永久占有，而这恰恰是该法不给他的。购地条款将另辟一段讨论，但此处应指出：5 年保障期对购地并非好兆头，因为该法只赋予佃农在连续占有土地 12 年以上之后才能购地的权利。
从佃农的角度看，这部立法真正的弊病不在于保障有限，而在于“许可自耕”这一原则。它实际上赋予了地主驱离佃农的权利，代之以雇工，或代之以那些愿意按地主开出的条件继续留在土地上的旧佃农。在修正法生效之前，地主似乎大体上行使了收回 607标准亩或 1214普通亩土地自耕的权利，也就是说，他们驱离了耕种这些土地的佃农。修正法把可收回的面积减至 304标准亩或 607普通亩，并规定：凡在原法之下、从超过 304标准亩或 607普通亩的土地上遭逐离的佃农，其土地应予归还。例如，某地主拥有 911标准亩，其中自耕 364亩，那么在原法之下，他可从 243标准亩上驱离佃农，以便把 607标准亩纳入自耕。而在修正法之下，这 243标准亩应归还给被逐的佃农。不过，我们听说，假如他拥有的不是 911亩、而只是 601标准亩，并从其余 237亩上驱离了佃农，那么这些被逐佃农便无法得到修正法的保护，因为原法本就不适用于持有不足 607标准亩的地主。若果真如此，大批佃农或许都无法享受修正法归还条款的好处。
假如该法一开始就把自耕面积定为 304标准亩，驱离的程度本会更小；但驱离终究注定要发生，原因有二：其一，地主担心立法将进一步变动、赋予佃农更多权利；其二，该法要求大幅减租。既然渴望受雇的农业劳工从不短缺，地主用雇工种地反倒更划算。由此可见，持有 304标准亩或以下地亩的佃农，根本得不到任何佃权保障。耕种超过 304标准亩土地的佃农，可获得为期 5 年的佃权保障——当然，须以上一段末两句所述的保留为限。5 年期满之后，地主可任意将其逐走。
要确定有多大一群佃农能从修正法中获益或受损，就必须知道 304标准亩以上地主持有地的分布，以及佃农人数相对于租佃总面积和佃农总数的比例。这些方面的数据付之阙如，但可以稳妥地推断：由于大部分土地是由 304标准亩或以下的地亩构成，大批佃农得不到该法的保护。近来的立法在地主中激起的恐惧情结，引发了大规模的驱离，而这些驱离本来未必会发生。由此得出的结论是：该法所伤害的佃农，或许多于它所惠及的佃农。
上述驱离并非单纯的逻辑推断；这些说法依据的是我们第一手的乡村观察，以及佃农当着地主和地方官员的面所作、无人反驳的陈述。罗塔克（Rohtak）县的 Maina 村便是一例。这是个小村庄，只有 200 户人家、1 2748亩土地，其中 1 0319亩在耕。自耕地约 7284亩，而在不久之前，其余 3035亩还由佃农耕种。租佃地的大部分由 3 名地主持有。
村册书记1 所作最令人吃惊的陈述之一是：租佃地的亩数锐减，到我们走访时竟只剩区区 121亩。人的第一反应，是为村民庆贺租佃制度几近消失。但这本会是过早的表示，因为尽管租佃看似已被消除，村里的土地所有权格局其实丝毫未变。地主依然握有土地；改变的只是佃农的身份——他们仍在耕种这片土地，或作雇工，或在条件不变的情况下继续，只是他们的名字不再作为正当佃农（bonafide）出现在田册2上。那十几名聚拢来的农民起初相当不愿说明这一变化，尤其是在几名地主在场的情况下。然而，随着一问一答渐次展开，事情渐渐清楚：土地已由地主收回。一名地主在回答关于他对该法知道多少、作何看法的提问时，给出了答案。他相当直率地说，他熟悉该法的条款，正因为如此他才把自己的地收了回来。但这只是收回土地自耕之风背后诸多缘由的一部分。
Maina 村的“无产阶级化”（proletarization）进程因该法的自耕条款而大为加剧，这一点无可争辩，但它显然在 1950 年原法颁行之前就已进行了一段时间。立法颁行之前单是那些土地改革的议论，就已使地主确信：把地租给佃农，或至少让田册为此作证，实在“不安全”。在场无人否认这在 Maina 村显然是一种普遍做法。手续很简单：地主吩咐村册书记，把租佃地以自耕者名义重新登记到他名下，而这一要求通常也就照办了。道德约束几乎无从谈起。该法把事情大大简化了；上文所论那一类地主，无须再诉诸田册的伎俩，也无须再把佃农从一处地亩调到另一处、从一块田调到另一块田。他要达到同样目的，只需坚持该法亲自耕种条款所赋予他的权利即可。
地主知道该怎么做，也有能力应付该法所催生的新局面，佃农却显得无助而茫然。对那些没有半点自有土地可供糊口的人来说，尤其如此。而那些有地的人——譬如 Bapori 村那位得以与地主并肩而坐的自耕佃农（owner tenant）——则显然对该法毫无兴趣。当被问及对新立法作何看法时，他说他对此一无所知，也不想知道。但对那名蹲在众人聚集的房间外地上的贱民佃农（harijan），以及那些蹲在门内房间里的非贱民佃农来说，该法并非福音。对于数目不定、甚至可能占多数的佃农而言，该法未能带来佃权保障。同理，他们已从农业阶梯本就低下的那一级又下滑一级，而此前他们在那一级上的立足本已岌岌可危。
由此推论，佃农不论条件如何都渴求土地。在这种情形下，我们所访问者最挂心的，不是固定的占有期限，而是如何在土地上保住一个立足点。租佃条件反倒退居次要。一名佃农所说的“法律应当确保我有一些地”，是完全可以理解的。既然这类佃农往往一无所有——尤其在我们走访的村庄里——他们也就不论条件如何都愿意种地。若连这也做不到，他们就有沦为雇工的危险，连同这一身份所带来的种种不利。
驱离权更为具体也更不可避免的后果是：该法那项积极条款，即把地租由收成的二分之一减至三分之一，势必遭到全面违反。减租要有实效，就必须与真正的议价能力相辅相成，而这种能力又只能来自不容置疑的佃权保障。既然在该法之下只有一定数量的佃农可能获得这种保障，其余的人便无从受益。有些地主很可能不会把全部许可土地都主张为自耕，但要指望佃农坚持减租，也是徒劳的，因为他们心知地主随时能以自用土地为由把他们逐走。因此可以断言：减租固然是朝正确方向迈出的可喜一步，其效果的范围却将十分有限。
此行途中，我们对土地所有权问题也颇费斟酌。如果说有一件事是所有佃农众口一词的，那就是拥有土地的愿望。这是他们人人向往的最高目标。该法对此并非无动于衷，因此它给予佃农在连续占有至少 12 年之后购买其地亩的权利。但这项权利是虚幻的，因为出于上文所述的种种原因，许多佃农难以在法律上证明连续占有。Ghdhaam-Kalanaur 村——那里的土地全部为租佃地——为这一困难提供了又一例证。那里的佃农世世代代连续耕种这片土地，却面临证明自己在 12 年间占有特定地亩的难题。此刻，这个 200 户人家的村庄正深陷于总共 145 起逐佃诉讼之中。
即便取消 12 年这一期限，就现行的该法而言，也没有任何一条对有意购地的佃农特别有利。该法规定：“佃农若在助理征收官（Assistant Collector）指定的期限内，向其缴存所核定的地价，即视为已购得该地。”这在实际上意味着，佃农须按市价购地（见 1950 年《旁遮普佃农（佃权保障）法》“导言”第 13 段），并一次性付清。在这样的置地条件下，无论由谁发起、无论在何处推行，大多数方案都注定要失败。倘若佃农能按现行市价购地并一开始就付清全款，那自然也就无须什么政府主办的购地方案了。但当一国政府确实开始关注佃农拥有土地一事时，这样一项计划有两个基本条件。第一，政府核定的价格必须合理——也就是说，价格须与佃农的负担能力相称，让他不必承受过度压力便能担起并偿清这笔财务义务。第二，付款必须分摊到若干年。旁遮普的佃农没有能力按上述以外的条件购地。他们一再对我们说，只要价格和付款条件合理，他们愿意买地。该法没有对此作出规定。
在我们看来，旁遮普这部立法的乏力，又因缺乏执行机制而加剧。该法把实施的责任加于地方推事（magistrates）和税务官员身上——即征收官、税务助理、税务官（tehsildars）、副税务官（naib tehsildars）、片区田册稽核员（circle kanungos），直至最接近村民的那一级官员——村册书记（patwaris）。据我们观察，这些人并没有能力为佃农确保他们依该法确应享有的种种权利。
以罗塔克县为例，它由约 1000 个村庄组成，人口约 100 万，仅由为数不多的各级税务官员（村册书记除外）监管。他们在改革之前的日常职责就已如此繁复、如此耗时，实在不能指望他们再投入多少精力，去执行牵涉大批佃农和众多地主的地租与占有权事宜。何况，即便他们腾得出时间，我们对此行所遇官员的印象是：他们对土地改革及其含义，往好里说是漠不关心，往坏里说是怀有敌意。他们中许多人本就属于地主阶级，而改革正是、或将日益是针对这一阶级的。要指望他们去执行一部与自己的信念、往往还与自身物质利益不合的法律，实属徒劳。村一级的村册书记很能说明这一点。他本可充当执行该法最重要的一环，但与此相对的是，他一向乐于为地主效力，其伪造田册即为一例。在更高一级，X 市那位能言善辩、滔滔不绝的地方推事也代表着同样的态度。他本人就是个地主，对该法乃至整个改革的反对毫不掩饰。可以合理地推测：在地主与佃农的纠纷中，如果案件要交由上文所指那类地方推事裁断，佃农从一开始就处于相当不利的地位。
我们相信，若要妥善执行该法，就必须把这项任务的大部分托付给村民自己。我们所指的，是佃农、地主和自耕农的积极参与——由一个村级委员会或理事会代表他们，并拥有依既定规则执行该法条款的权力。该法的看守人，应当是那些熟知村中过去与现在情况、并有能力防止种种舞弊的人；这些舞弊源自村中仅仅一个群体——尽管是少数群体——历时久远的优越地位。这种地方性执行不仅在实务上可取，从道德和政治的角度看也同样可取。社区参与既能保障该法之下某些权利的变更，还能保障另一样东西——村中各不相同的群体之间一种更为公平的社会关系。事实是：群体参与即便以“阶级”划线，也是一种凝聚而非分裂的力量。还可以进一步看到，土地保有关系的改革与其执行方式并非全然可分。民主思想有一条根本原则：社会经济行动的目的与手段不可彼此割裂而论。据此而言，一个更自由、更民主的乡村印度，不会尾随于这样一场土地改革计划而来：这场改革全部、或大部分沿常规行政路线推行，决策由上层作出。因此所需要的，是在执行一项本为公民自身而设的计划时，少一些政府参与，多一些公民参与。
补救措施已隐含在对该法的分析、以及上文所述其实施所生问题之中。此处可概括如下：
- 如果必须把自耕权赋予地主，那就应加以限制，使佃农遭驱离的情形减至最低。诚然，那些出于种种原因不得不短期出租土地的小农业主（small peasant proprietors），其利益或许有必要加以保护，但在我们看来，持有大片土地的不在地地主并没有收回自耕的理由。因此，凡土地已相当长时期（比如 5 年）未经业主耕种的，其佃农可获得永久且可继承的占有权。与此同时，为使小持有者不受这一条款影响，并作为对其他人的一项安置措施，该条款不妨允许各类地主——无论不在地还是在地——自耕一份维持生计的地亩。
- 佃权若没有一定程度的长久保障，减租便毫无意义。不给佃农这一保障，就是不让他享到减租的实惠。
- 无论在旁遮普还是别处，土地改革立法都必须为人民积极参与计划的实施提供法律框架。土地改革无法从德里（Delhi）、马德拉斯、海得拉巴、孟买、那格浦尔（Nagpur）等城市里推行。关于个别地亩、所有权和占有权（无论既往还是待决）正确身份的判定，都应由熟知现存情况的村民自己在当地作出。文盲并不等于无知，也无须妨碍人去承担责任、行使权力——而这种历练，最有助于培育当今乡村印度所缺乏的那种领导力。一项旨在惠及广大弱势群体的土地改革计划，其本质要求：必须把办成这件事的责任，托付给恰当组建、并能同等代表村中一切利益的农民团体。惟有以此为基础，这部立法的文字与精神方能实现。从经济、政治和社会各方面看，这一途径似乎都别无替代。
- 由政府主办、为佃农谋利的购地计划若要成功，就必须建立在一个从佃农角度看财务上负担得起的价格之上。这就自动排除了按现行市价购地：在土地需求殷切的背景下，市价乃是一种竞争性价格，与土地资本化后的生产价值几乎或全然无关。战后的高企市价已翻了许多倍；纵然农产品价格也随之上涨，却断无证据表明佃农在高地价之下担负义务的能力有丝毫改善。假定一项使佃农得以购买土地的措施，必须设计得让他们能够较为轻松地担起所有权的责任，同时改良土地、维持体面的生活水准，那么由此可知：旁遮普法的购地条款只会惠及地主，并助长现有的地价和地租。
要提出替代方案并不容易，原因很简单：核定地价通常是一桩既困难又吃力不讨好的差事，在印度尤其如此——那里的地价形成，牵涉一整套相当复杂的因素。过去，各种各样的乡村调查委员会都曾在印度尝试过核定价格与公平地租的“科学”方法，但到头来，他们所采用的办法很难说得上精确。这就说明了为何弗劳德委员会（Floud Commission）在对公平地租的确定作了一番苦心探究之后，末了却赞许地引用了下面这段话作结：“本委员会只能以这样一个相当含混的说法来界定公平地租——即留给耕种土地者这样一种份额：它须足以使他能够继续耕作、过上尚属安适的生活，并在合理程度上分享其故土日益繁荣进步的成果。”
在我们看来，这把通向公平地租的钥匙所揭示的道理，同样适用于核定地价，那就是：以改革所要造福的那些人的福祉为依归。要矫正那些已无法再由相争各方自行调整的经济与社会不公，国家一方施以一定的专断或强制便成为必需。迄今为止的印度土地改革立法，充满了这类强制的例子。它完全可以推及地价及其支付。倘若采用这一途径（我们认为理应采用），核定地价的出发点，就应当是依弗劳德委员会理念大幅调低、并可切实执行的地租额。做到这一点之后，地价便应以若干年地租额的现金等值为基础，并分作逐年的小额付款来支付。
简言之，出售的条件应当把土地稳稳地放到佃农手中。倘若售地方案要求可观的首付或短期的分期摊还，新业主对土地的掌握便岌岌可危。担心遭取消赎回权的新业主，其保有之不稳，将与佃农无异。一个把收入中过高比例用于偿付新购土地款项的业主，其处境与一个把农业收入中过高比例充作地租的佃农如出一辙。此外，我们还须记住：固定的年度付款，曾使农民争取永久所有权的努力落空。结果非但没有减少租佃，反倒使之增加。一项土地所有权方案，应当提供灵活的付款方式，以容纳作物收成和农产品售价的起伏，并允许延期付款，使新业主得以积攒起一笔储备，在其新的营生中站稳脚跟。
以上便是构成一项切实可行的政府购地计划的若干原则，其目的是为那些自身无力获致业主身份的佃农确保土地所有权。倘若这一纲要大体成立，那么旁遮普法及其购地条款，想必是为一种极其罕见的“珍禽”（rara avis，拉丁语，喻稀罕之物）佃农而写的。但对于遍布旁遮普村庄的那类寻常佃农而言，倘若本邦当真有意助他成为其所耕土地的业主，就势必得另订一部新法。