印度土地改革现状

1954 年夏，拉迪金斯基（Ladejinsky）又一次从其东京基地前往印度，以评估土地改革的进展。他不无遗憾地指出，由于时间不足，这份报告不得不主要以座谈和阅读为依据；“实地考察则相对较少”。这或许可以解释文中那种克制的乐观情绪。尽管拉迪金斯基把立法与执行两方面的缺陷都看得再清楚不过，但政府力促各邦政府采取更有效行动的种种努力，显然令他感到欣慰；他认为“单是把租佃问题公开摆上台面……就已是一项积极的发展。印度的趋势是走向改革；改革一旦开始，便无法停止。”他坚持认为，“这场斗争应当围绕的核心”应是佃权保障与合理地租，而非土地上限与再分配；他还坚持认为，实质性的进展既需要努力，也需要时间与耐心；在印度的国情下，土地改革措施本身所能取得的成果有限；印度的各所大学能够、也应当“在改革发展的领域里作出一项卓著的贡献”。此处篇幅只容纳这些结论，而拉迪金斯基把它们置于报告的开篇。

本报告署期为 1954 年 8 月 4 日，连同署期 1954 年 8 月 18 日的第 236 号电文（Dispatch 236）一并呈送美国国务院。

导言（Introduction）

本报告拟对印度土地问题的现状作一简要评估。本报告撰写人此番在印度停留过于短暂（三周），不足以让他对 1953 年初以来的种种动向作更透彻的分析；他正是在 1953 年初结束了对这一问题的长期研究之后离开印度的。下文各段主要依据以下几方面：与克利福德·C·泰勒（Clifford C. Taylor，新德里美国大使馆农业参赞）的交谈；与计划委员会（Planning Commission）以及粮食与农业部（Ministry of Food and Agriculture）官员的交谈；与北方邦（Uttar Pradesh）和东旁遮普邦区联盟（PEPSU）各邦税务官员的交谈；以及对相关已刊与未刊材料的研读。实地考察则相对较少。考虑到本观察者极为看重实地采集的第一手资料这一点，评判上述讨论时必须顾及这一局限。

结论（Conclusions）

重新审视这一改革计划后，得出的主要结论如下：

尽管印度的土地改革计划因成效甚微而遭到尖锐批评，该计划仍在取得进展。
若以国大党（Congress Party）或计划委员会五年计划所宣示的全部目标的实现程度来衡量进展，则成就有限；反过来，若从现有政治力量对比与当前经济状况的角度来衡量进展，则该计划正在向前推进。
对印度经济发展步伐缓慢的不耐烦，源于一种毫无根据的夸大想象：以为该国在短期内便能取得种种成就。这一谬见与土地改革计划关系尤深，因为没有哪个领域像土地改革这样，把“有产者”与“无产者”之间的对立划得如此分明；也正因如此，那些半心半意的让步才给得如此勉强。
该计划的一个组成部分——虽非最重要的一部分——即废除柴明达尔（zamindari）土地权利，在一些邦已经完成，在另一些邦正在进行。这一计划与所有其他改革计划一样，既受累于作为之失，也受累于不作为之失，但尤其受累于种种明示与暗示的承诺，其中有些注定无法兑现。然而总的说来，废除柴明达尔制（zamindari abolition）是朝正确方向迈出的重要一步。
该计划的另一部分——迄今为止最重要的一部分——关乎旨在改善佃农（tenants）福祉的种种措施，正在推进，但十分蹒跚。倘若立法的数量可以作为成就的量尺，印度理当居于此类运动的前列。然而事实是，这些立法在若干重要方面并不完备，而执行则布满了“千般缺漏”（thousand gaps）。
印度政府正日益意识到这些缺漏，并在敦促各邦政府采取更为协调一致的行动。这并非易事，因为该计划要推进，就要求避免那种会导致可疑经济后果的政治妥协，并营造出一种利于有效执行立法的“气候”。各邦既是立法者、又是执行者，必须超越其立法机构的政治偏见，才能既避开前者、又达成后者。这一阶段绝非一日可及。
表象与现实之间的鲜明反差，不应掩盖这样一个事实：即便在这个公认十分“参差不齐”的计划中，也有着实实在在的可取之处。单是把租佃（tenancy）问题公开摆上台面——更不用说试图为它披上一层法律框架，纵然这一框架性质有限、施行起来也大受削弱——就已是一项积极的发展。印度的趋势是走向改革；改革一旦开始，便无法停止。而如今已经开了头。
这场改革的哲学基础与庞大的立法体系，充斥着关于土地购买方案和土地所有权上限的含混其辞，而这些目标既难以实现，同时又往往把注意力从真正要紧的问题上引开。剥去枝节、直取本质，根本问题与其说是土地所有权，不如说是佃权保障（security of tenure）。耕作者确实想要一块能称为己有的土地，但既然即便在改革之下他也必须为之付款，对绝大多数人来说这仍是可望而不可及。因此，稳妥的替代之道，是由政府采取有效行动，让他安然留在土地上、缴纳合理的地租、并充分利用余下的部分。眼下，这才是这场斗争应当围绕的核心；也正是在这一点上，改革立法最需要扶持。
印度的土地改革计划前路漫漫，且是块难啃的硬骨头。改革意在约束其权利与权威的那个阶级，是一个在社会中根深蒂固的阶级。它是知识阶层的补充来源，其成员在大学、政府机关、新闻界以及公共生活的每一个重要部门都举足轻重。在印度普遍贫困与欠发展的背景下，劝说与施压或许能让他们接受那看似不可避免的财产权分享。但这绝非一两年之功；性急者最好横下心来，准备耐心等上十年左右。其成果应会证明是值得的。
待到那一天——也就是立法拟订得当、实施推行得力之时——单靠改革本身，仍不会解开如何让农村社会过上更好生活这道难题。农民（peasant）的贫困已是够棘手的问题；而更为棘手的，是那 4000 万至 5000 万无地农民（即农业劳工及其家属）的贫困。这些人在土地上毫无份额，改革也只是间接地与他们相关。根本没有足够的土地来满足所有要求分地的人，而这些人的数目正逐年增加。正因如此，若不加快农业与工业的经济发展速度，土地改革措施只能取得有限的成果。工业发展尤为重要，因为它能创造新的就业岗位，把一部分农业劳动力抽离出来，从而在人愈多、地愈少、贫困愈深这一恶性循环上打开一个缺口。然而，这丝毫不足以否定改革措施的正当性；印度的问题不在于“解决”农村问题，而在于找到能够消除那些最恶劣症结的缓解之策，正是这些症结把农民困在了勉强糊口线以下的生存境地。
这场步履迟缓的改革运动有诸多令人遗憾之处，其一便是：在这一领域最有能力的个人与团体，未能就改革问题发出清晰的声音。以印度的各所大学为例，除极少数例外，大都置身事外，至多充当公正而消极的旁观者。大学不必充当土地改革事业的鼓吹者；做这一问题的研究者才更为切题，因为印度在改革后农业经济那些基本而根本的特征上苦于资料匮乏。对改革前的农业也同样如此；尽管人人都在谈论要把限定农业持有上限作为未来改革措施的一部分，却拿不出任何关于土地持有规模与土地所有状况的数据。第一次普查如今才刚刚在筹备之中。尤其是，已经颁行的改革立法究竟有何成效，只能凭个人观察来推测，因为在印度联邦的 28 个邦中，眼下只有寥寥数邦肯费心去查明这些成效究竟如何。这项耗时多年的工作要卓有成效，就必须在印度、并由印度本国的农业经济学家、社会学家和政治学家来完成。这是一件为大学量身定做的工作。若能做到，便可在改革发展的领域里作出一项卓著的贡献；而这，顺带也可为塑造未来的改革政策提供依据。