当时无人料到，这场战争会旷日持久，演变为民族对民族的可怕大战。当时谁也没能料到，起初交派给我们的任务会变得如此复杂、步步维艰。
某粮食供应专员，1916年8月
1914年夏，大战爆发之际，俄国政府并不觉得供应军粮是当务之急，毕竟俄国是粮食出口大国，要为战事筹措食物发愁的该是德国人，而不是他们。军队新增的这笔采购或许还是桩好事：出口一旦中断，俄国国内的农产价格恐将大跌，采购正好可以稳定物价。
战前，军队粮食由军需部直接采购。这套办法一向宽松，就算有争议，也多是经济利益分配，而不在供应效率。开战几天后，采购任务突然被移交给农业部，后者此前毫无军队采购经验。1这一决定与军事考量关系不大，更多出于一项酝酿已久的设想，改革粮食贸易，因为人们对中间商积怨久矣。农业部奉命，向土地所有者与农民这两类直接生产者收购粮食。为此，政府搬来了地方自治会，还有新兴的合作社体系，在他们看来，这些都是排除了中间商的直接生产者的联合。2
漫不经心的政府自有理由。人们起初还把粮食供应看作机会，很快它就成了问题，继而是危机，最终是灾难。国内市场非但没有出现供给过剩、农产品价格下跌，价格反而持续上涨，涨到价格管控成了国内的核心政治话题。不仅军队补给紧缺，城市与缺粮省份（主要集中于俄国北方）也进入困难时期，这些地方的人都很担心将来。革命前的最后几个月，粮食供应政策在官僚与政界掀起一场激战，政策随之剧烈摇摆，民众的困苦与不安却丝毫未减。1916至1917年那年隆冬，沙皇政权垮台，给它最后一击的，正是彼得格勒街头喊着要面包的人群。
问题出在哪里？这必须从战争爆发，破坏了正常生活秩序说起。这场混乱的第一个形态，是数百万男丁的大迁徙，征兵把他们从家乡的生产中抽走，送上前线。与之相对，1915年初，出现了一股反向的人潮，数百万难民背井离乡，从战区被遣往内陆各省，混乱与惶惑就沿途传播开了。“自发势力已然涌起。它会在哪里停下、怎样沉落安顿、沿途还会生出什么事端……这个过程有着太多的未知数。无论是政府、公共组织还是慈善组织，都无力将这股自发势力引回河道。”3
人口迁移的同时，生产活动也在大规模转移，规模从粮食供应可见一斑：1916年度近半数商品粮供应给了军队。4国民经济非重组不可，可它又突然被隔绝于世界经济之外，重组就更难了。失去德国这个贸易伙伴已是重创，随后［土耳其］海峡关闭，连和盟国的经济往来都难以为继，更是雪上加霜。
经济活动转移，意味着先前的“交通路径”网络（即运输系统）已不敷使用。既要补给远在国土最西端的前线，又要供养西北角那座日渐膨胀的帝都彼得格勒，运力所以吃紧。和平时期的物流随行就市，粮食一律运往南方海港出口；如今的新需求，几乎与之背道而驰。铁路与内河航运都偏重南北向运输，无法应对东西向调运。漫长的战线只会使得运输愈发困难，每逢大军调动，整个运输体系便招架不住了。5
长远看来，战时的民用物资匮乏首先会抽掉生产活动中的经济动力，继而因原料与设备短缺，生产本身也无以为继。但在开战头两年，几乎无人顾及这些隐患。摆在社会面前的课题是为一场速胜紧急动员，这看似再明白不过。基于这一判断，国家当局出手应对，结果非但没有减轻开战造成的混乱，反倒把它放大了。
保障军需：禁运与征购
1914年，没有一个交战国意识到，他们将会面临一场旷日持久的大战，需要动员全社会的资源：物质的、行政的、政治的与社会的。战争无法仅凭现有储备来打，无论是军火、被服、运输工具还是民众的爱国热情；必须彻底改造政府与社会，才能不断扩大这一切的生产。交战国迟迟才认识到，常规行政手段与临时干预措施不仅力有不逮，甚至可能带来危险后果。
表面上看，农业部长在战争第一年结束时似乎可以带着使命达成的欣慰回顾过往。时任农业部长、沙皇内阁最显赫的政治家亚历山大·克里沃什因如此宣称：主要目标已然达成，军队已获得必要的粮食供应。他在1915年7月的演讲中表示，尽管存在失误，但国家已准备好“持续数年战斗而不会出现丝毫匮乏”。他援引英国首相大卫·劳合·乔治的观点（胜利不再属于最优秀的军队，而属于生产技术最发达者），并修正补充道：胜利终将属于能无限期实现粮食自给的国家，无论其军队规模如何。6克里沃什因特别自豪于地方自治会与中央政府合作的“光辉典范”。粮食供应工作的成功证明，信任地方活动家并消除俄国政治生活中普遍存在的对立思维是明智之举。正如其副手格·弗·格林卡所言，“应当动员全俄的经济力量与活动家群体，使每个人在此艰难时刻都能获得机会与途径报效祖国。”7
克里沃什因没有否认在消费中心，特别是莫斯科和彼得格勒，生活成本上涨的问题已经出现。但他强调：唯有通过政府各部门“系统化工作”的协同努力，才能缓解这一困境。诚然，禁运导致的贸易中断是问题成因之一，但他总结道：必须明确优先事项，民用领域的混乱固然糟糕，总胜过军队供应的任何中断。8
民用贸易的混乱并非源于军需与民事采购专员征集的物资数量，而是其采用的方式。这些专员与克里沃什因秉持相同的优先原则，因而低估了对民用经济的损害。加之经验不足，他们放大了本不可避免的失调。
但在1914年夏，民事采购专员的工作似乎并不困难。克里沃什因主要从省级地方自治会主席中遴选任命，这些人都是他共事过且熟识的。新任专员迅速建立起超过两千人的代理网络。9获得自主权后，专员们展现出极大热情，却暴露出可悲的无知：他们常以自认的“优惠价”购粮，事后才发现低价只因粮食存放地远离铁路站点、运费高昂。10直接从生产者采购的初衷难以为继，单是专员没有存放如此大宗采购的空间这一条就够了。最终，半数政府采购仍通过中间商完成。11
当专员发现以“合理的价格”获取物资（尤其是燕麦）愈发困难时，便将矛头指向中间商。中央政府1915年2月17日颁布的法规，为他们寻找对付中间商的办法助了一臂之力。该法规由军需部提出，意在将前线军事当局所掌握的权力扩展至俄国其他军区主官。这些权力包括为政府采购设定价格，并通过征购和禁止运出本区域的禁运手段强制执行。尽管军事指挥官负责发布命令，但决策需与省长及地方采购专员共同制定。12
无论是前线军事当局还是民事采购专员，实际上都未大规模诉诸征购；其意图是以按惩罚性价格征购相威胁，促成自愿售粮。但地方禁运却推行甚广，至1915年夏，多数前线省份与产粮省份已设立禁运。13禁运的破坏远比征购严重，因为征购不过难为个别中间商，禁运却切断了地区间长期建立的贸易纽带，使缺粮区毫无预警地失去常规供应来源。令人惊讶的是，专员们竟将禁运视为比征购更温和的手段。他们推断：禁运通过阻止粮食外运剥夺了中间商的选择，从而增强征购威胁的效力，增加向政府自愿售粮的机会。此外，禁运对省内贸易的干扰小于征购。这种赤裸的地方本位主义导致两千万普特粮食遭禁运，只为以每普特便宜几戈比的价格收购三百万普特粮食。14
为征购与禁运张目的说辞，引出了动乱时期最重要的修辞术语之一——投机。投机中间商被视为物价上涨的罪魁祸首，这种认知赋予了征购政策经济与道德上的双重正当性：投机者岂能因货物被征购提出正当抗议？某种程度上，投机指控实为“欲加之罪”以便巧取豪夺，正如日后富农标签的运作逻辑。当局敌视粮食持有者，并非因为他必是恶棍，而是因为他手中有粮。后文将探讨投机的经济影响，但其作为修辞范畴的冲击力同样不容忽视。
地方采购专员将对投机的反感转化为对粮食贸易“专家”（私营粮商的委婉称谓）的敌视。即便承认中间商专家提供的服务与设施，他们仍认为，至少在政府采购领域，值得耗费精力与资金另起炉灶。地方活动家远比中央政府自信，认定单凭己力便能办成此事，尤其因为他们并未切身感受到民用贸易中断给消费中心造成的阵痛。
中央官员对任用专家有不同的看法。中央政府深切意识到行政资源匮乏，明白将经验与人才拒之门外是俄国消受不起的奢侈。他们还能从全局审视体系运作，深知其效率低下。随着与农民直接接触增多，中央开始理解中间商的必要性（战争初期，中间商主要提供技术性服务：从分散的村庄收粮，并清理、烘干农民的低品质粮食）。当然，必须对专家严加看管，而这种监督需要积极有为的国家政策：“必须确保［中间商］不会盘剥民众且能够低价售粮。”如果政府妥善运用铁路管控等战略资源，就可能做到这一点。15
每当战时工业委员会（制造商为支援战争成立的协会）或工商部的代表出席采购专员会议时，总会遭遇激烈敌意。克里沃什因与格林卡为任用专家辩护时，口吻总带着几分辩白。他们不得不强调，部里只想雇佣“声誉良好”的中间商，并指出地方自治会自身在收储运粮方面效率低下。16关于任用专家的争论，揭示了中央与地方贯穿整个动乱时期的典型分歧。
指责投机者实则为直接生产者开脱。军需采购机构负责人宣称，惩罚价格将“只对投机者构成威胁；普通民众不会因此受损，因为采购经验表明，直接生产者不仅不会回避［粮食］交易，反而积极寻求成交。”17若承认民众自身也会精明盘算、按经济理性行事，就意味着需面对实施普遍强制措施的道德与实践困境。当政府真正开始与特定的“直接生产者”群体直接打交道时，幻想迅速破灭。这一过程始于大地主。格林卡对无良地主的行径深感愤慨：他们出售并不持有的粮食，继而试图从邻近农民处获取。“整个交易因此崩盘，几位贵妇人蒙受财务损失。她们在各阶层与部门大闹，震动整个俄国。”18但此时，已经可以窥见日后主导俄国政治思维的恐惧雏形：对自给自足的农民可能切断城乡经济联系的恐惧。在这一早期阶段，人们把农民的自给自足归因于开战之初颁布的伏特加禁令。这道禁令消除了农民的一项大宗开支。
并非只有官僚与活动家在寻求解释。铁路部门派出的两名商业调查员发现，粮食贸易相关人士观点纷纭。其中一位认为，南方城市的确因“粮面大王”的“肆意投机”陷入困境，并对罗斯托夫与新切尔卡斯克等市议会的管制尝试颇为不屑。但他也记录了诸多其他观点。从他记录的谈话中，给人的主要印象是一片困惑：人们竭力想弄懂一个正开始失控的经济。所有人都言之凿凿地指责他人：或指政府采购员缺乏经验，或怪运输延误，或斥地主农民日渐贪婪，当然更少不了中间商投机倒把。在车站码头游走的小型收粮商否认自己具备囤积居奇的经济实力，他们的业务依赖于快速周转。他们（连同税务稽查员、农学家等其他观察者）将矛头指向地主与富裕农民。但后者声称，粮价高涨仅是耳闻，实际所见只有消费品价格攀升。也有人提到一些更客观的因素：军队大规模采购，或偏远地区将燕麦运输至铁路站点的困难。
另一名调查员伪装成潜在买家，试图从粮商处获取更直白的信息。据粮商所述，市场竞争使大规模囤积无法实现，且地主与农民皆通晓市价，绝不容忍压价，更遑论瞒骗他们。他们坦言，仅仅一点实行征购的风声便足以导致主要集散地粮源锐减：风险已超承受范围。地主与富裕农民风险较小：每当地方禁运解除，其神秘储备便浮出水面。作者由此主张对实际粮食持有者实施征购措施，显然没有考虑到征购也将断绝同样的粮源。19
对短期战争的预想，催生出一种自觉接受军民双轨制的态度：政府政策只顾军队，民众则被撇在一旁，自谋生路。1915年2月17日法规赋予采购专员超常权力，加剧了这种双轨制的后果。但专员们罔顾民众利益（只维护军队或本省利益）造成的破坏，促使重建统一体系的压力迅速积聚。
合并双轨：价格管制
1915年3月，库拉热夫与拉蒂谢夫在乌法省购得逾八十万普特粮食，本欲运往弗拉基米尔省工业城市伊万诺沃－沃兹涅辛斯克，而非军需供给。乌法省长施压，要求二人自愿售粮予军方，省得他动手征购。作为回应，粮商不仅向弗拉基米尔省省长求援，还联络了面粉厂所在的科斯特罗马省省长。为解封粮食，这些官员向乌法省长、采购专员及相关军事当局连拍电报。最终诉求虽获成功，但粮食仍远离最终目的地。科斯特罗马省长此时动用禁运权将面粉扣留本省，弗拉基米尔当局不得不再次发起电报攻势。20
这段插曲表明，市场压力并未因禁运消失，而是转化为政治压力。禁运支持者辩称，无需重视消费中心的抱怨，但这并不能平息抗议声浪。消费压力的存在本身削弱了禁运促发自愿售粮的效力，粮商如今认定禁运迟早要解除。21为避免前述乱象重演，1915年春，当局试图通过官僚体系重组弥合军民双轨。
首个成果是1915年5月成立的粮食供应总委员会，由工商部长弗·尼·绍霍夫斯基任主席。绍霍夫斯基本人无意出任，也不解为何是他的部而非农业部接下此职责。这个委员会未及组建任何粮食采购机构便告夭折。但绍霍夫斯基所在的部反对贸易中断，他曾通令解除一切现行禁运。22
至1915年8月，消除粮食供应双轨制的任务重归农业部长，由他以新设粮食供应特别会议主席的身份承担。绍霍夫斯基解除禁运只是为了恢复正常贸易，但推动特别会议的政治社会力量希望以更积极的国民经济管制来取代双轨制。反对派曾主张设立一个集中的供应部，他们得到了军方的支持。围绕该部控制权的政治缠斗，最终以妥协收场：不设一个部，而设四个特别会议，分掌粮食供应、运输、燃料及总体国防事务。23
粮食供应特别会议试图在多个领域建立新的协调层级。在政治领域，它致力于弥合政治阶层内部政府官僚体系与公共反对派之间的分裂。二者的合作与对抗构成战时沙皇政治的主旋律；战争第一年逐渐形成的务实合作新形式，只有在军事失利使尼古拉二世暂时处于守势时，才能获得具体的制度形态。
特别会议成员由立法机构与公共组织推选产生，具有真实代表性。粮食供应特别会议包含七名杜马代表、七名国务会议代表，以及城镇联盟与地方自治会联盟各一名代表。由于它未吸纳战时工业委员会的代表，其公共组织代表性远逊于国防特别会议。即便如此，粮食特别会议仍有十六名非官僚代表，而部委代表仅有九至十名。24
单纯的数字无法准确反映双方实际影响力对比。粮食供应特别会议在法律上仅为咨询机构；决策全权归属当然主席，即农业部长。特别会议不妨看作一个臃肿的小型议会，其必然结果是，多数实务由秘书处完成。立法机构的代表无论杜马是否开会都频繁缺席，削弱了自身影响力。但这些因素均未消解特别会议的重要性。主席甚至不愿与公共代表有半点表面上的不和。因此至少在1916年中前，特别会议实为决策机构，而非单纯的咨询平台。地方自治会联盟的彼得·司徒卢威，尤其是城镇联盟的弗拉基米尔·格罗曼，这两位公共组织代表凭借个人的积极活动与所代表社会群体的分量，发挥了不成比例的影响力。当年主要立法成果，即1916年2月的价格管制决议，正是由主席、秘书处与司徒卢威、格罗曼联合推动通过的。25
特别会议还旨在通过设立统管粮食供应事务的中央机构实现行政事务的协调。1915年春，克里沃什因回应面粉厂燃料短缺的投诉时坦言：“对此我几乎与您同样无能为力”，他至多只能承诺，代为向有关部门请愿。26特别会议体系的作用，正是为此类请愿提供更制度化的渠道。成效主要体现在运输政策领域：会议首要目标是为军民粮食运输争取最高优先级。当时运输瓶颈已如此严峻，非优先物资根本无法装车。诸多骇人的案例涌现：某地方自治会1916年8月才收到上年12月发出的货物。特别会议不得不反复请愿，仅为粮食运输争取合理优先级。下一步是制定“运输计划”，即将可用车皮与待运粮食匹配。即便这种程度的管制，在更分散的内河运输体系中也未能实现；战时内河运力始终未被充分利用。尽管争吵与相互指责不断，在协调粮食采购与运力这一极为复杂的事务上仍取得些许进展。27
但除此之外，特别会议甚至未能完全掌控粮食供应。参与粮食政策制定的机构包括：军需部地方局、城乡地方政府部门、内务部粮食供应司（战前负责饥荒救济）、在地方直接插手的军方、中央运输部门及难民救助组织等。28特别会议作为中央协调机构的角色，也遭到诸多临时设立的竞争对手挑战，这些机构多为官僚内斗产物。29即便在特别会议体系内部，国防特别会议对粮食事务拥有最终决定权，并于1916年9月动用此特权处理极具政治爆炸性的粮食固定价格水平问题。特别会议的协调努力最终在1916年底失败，其行政效能也随着政治地位下降而尽失。
特别会议的主要目标是通过军民并轨，实现经济领域的协调。这一使命体现在其地方组织架构中：特别会议（更准确地说，其主席）在各省设立专员；省级以下的组织架构则颇为含糊，运作很大程度上依赖省专员的主动性。在余粮省份，原直属农业部长的采购专员（通常由地方自治会主席兼任）往往同时出任特别会议专员。其他省份的特别会议专员，通常由历来负责维持公共秩序的省长担任。
理论上，采购专员应服从特别会议专员，后者肩负更广泛的缓解粮食供应困境的使命；但实践中二者形成了这样的分工：采购专员负责采购，特别会议专员负责分配（难怪当时有抱怨称“各类专员近日如雨后春笋般涌现”）。高层的统一则有保障：农业部长与特别会议主席从来都是同一人。30
特别会议因将缺粮地区纳入管辖范围，不得不延续绍霍夫斯基废除地方禁运的政策。突如其来的禁运破坏性如此明显，以至于特别会议在这方面的努力甚至得到沙皇尼古拉二世的支持。尽管偶有违规，但到1916年初，这一问题已基本解决。然而，在废除禁运造成的公然双轨制、重建余粮地区与缺粮地区联系后，特别会议便接下了调控两类地区相互关系的艰巨挑战。克里沃什因曾青睐禁运体系，认为它使余粮地区免受缺粮地区竞价的冲击，从而节省行政资源。他坦言：“我能强制卖方售粮，却难以阻止买方出价高于定价。”31直到1915年10月阿·尼·瑙莫夫接任农业部长，禁运才彻底废止。瑙莫夫还着力终止军队在战线后方的直接采购。32
价格体系中的双轨制依然存在。管制价格与市场价格的本质对立最初呈现两种形态：政府管制采购与民间自由采购的对立；管制零售价与自由批发价的对立。事态发展逻辑迫使特别会议克服这种双轨制，以所有粮食交易的统一管制价格取代之。然而我们将看到，特别会议推进全面价格管制时心怀深重的忧虑。
当强势方为维护私利采取的自力救济扰乱了其他各方正常运作，便形成了双轨制。同理，当政府及其地方代理动用权力为军粮采购设定固定价格时，政府定价与自由市场价格间的双轨制便由此形成。市场价格很快便远高于政府定价，部分原因在于政府采购占用了大量供给份额；或用当时惯常表述，生产者与磨坊主通过向平民高价售粮来弥补政府采购造成的损失。这种价格双轨制同时激怒了政府与民众：民众认为战时负担被不公正地转嫁于己，政府则因卖方更青睐自由市场而恼怒，粮商一见政府采购员便纷纷避之不及。
当市政当局试图通过设定面包等食品的管制价格来维护地方利益、抑制生活成本时，便产生了另一种形式的双轨制，即管制零售价与自由批发价的对立。相较于中央政府，市镇当局力量薄弱，其自力救济往往事与愿违。如果管制价只是基于现行批发价，旨在控制本地商人利润规模，则对生活成本影响甚微。如果市镇当局试图设定管制批发价，只会导致批发商将货物转往他处，致使本地供应枯竭。商战转为政争，混乱愈演愈烈，一如莫斯科与彼得格勒间的“肉类战争”：“当莫斯科管制价更高时，牲畜全被运往该市。彼得格勒肉荒加剧，被迫提高管制价，莫斯科反遭断供，牲畜尽数流向彼得格勒。莫斯科方面别无选择，只得再次提价。如此循环往复，直至两城轮陷肉荒。”33
战争进入第二年，这两种价格双轨制均告打破。这一过程始于1915年底：特别会议将政府采购的固定价格收归中央管控。全俄各类粮食产品实行统一定价，并以征购权为后盾。定价工作从燕麦着手，至小麦粉收尾，也就是从市场化程度最低、因而最难采购的粮食产品，逐步推向市场化程度最高的品种。政府最初基于市场价格设定固定价，但当固定价停滞而市价持续攀升时，双轨制死灰复燃。34
特别会议的下一重大决策是将地方民政当局设定的多种管制价格，与政府采购全俄统一定价挂钩。会议着手审查各地民用价格，以协调其内部一致性，并与余粮地区的固定采购价对接。这些价格靠政府对运输瓶颈的实际控制来推行。1916年2月颁布的条例规定：特别会议专员仅向承诺按管制价售粮的经销商发放优先运输许可（实践中，没有它便什么都运不出去）。
此时全国形成单一的价格双轨制：将军队与城市居民捆绑的政府定价体系，与自由市场价格不协调地并存。尽管掌控运输系统，当局仍视这一双轨制为障碍。市政当局确实能确保粮食以合理价格出售，前提是以该价格实际获得供给。挫败之下，他们愈发依赖中央采购部门获取供应。面对不断攀升的采购指标，中央当局同样倍感挫败。诚然，政府定价有征购权支撑，但仅适用于“可见储备”，即已集中于运输节点、面粉厂等储粮点的粮食。早在1915年夏，这类储备便已明显减少；到年底，征购措施使粮商极度谨慎，所有粮源迅速转入地下。35
困境最终迫使政府将统一定价强制推行至全部公私粮食贸易，以此来消除价格双轨制。正如1916年2月运力瓶颈迫使政府扩大管制范围，面粉厂的瓶颈促成这最后一步。磨坊主既怕按市价购粮（他们那高度可见的存粮很容易被迫按较低的政府定价出售），又怕只按政府定价便买不到粮。1916年6月，特别会议决议将统一定价扩展至面粉厂的所有采购，并承诺“创造必要条件，确保磨坊主以固定价格获得充足的粮食”。由于磨坊主是商品粮主要买家，对其交易限价无异于实行全面限价。政府此时正践行克里沃什因警告不可为之事：禁止买方溢价购粮。
政府干预逐步加强自有其道理。不过消除双轨制还有一种路径：全面取消价格管制。历经摇摆与冲突后，当局最终还是摒弃了这条道路，矛盾在于，价格管制既是必要的、却又是无法实现的。但凡阅历尚可且头脑清楚的官僚，两者都看在眼里，自然难对这一决定感到乐观。反对管制的一方立下过雷区警示，现在他们也不得不踏进去了。官僚身担职责，“为民众提供充足且公平粮食供应”，却对履行“毫无信心”。36
1916年2月，特别会议采取了一项决议，将民用管制价与政府采购固定价挂钩。此前的会议辩论中，对立双方达成两点共识：运输瓶颈是“整个粮食供应问题的症结所在”（管制派司徒卢威语）；定价政策唯有作为“整体措施体系的组成部分”方能奏效（反管制派波克罗夫斯基委员会主张）。37但双方得出的结论却大相径庭。
这场辩论的由来，始于特别会议秘书处关于地方临时价格管制混乱后果的报告，时间是1915年底。这份（由克·伊·扎伊采夫执笔的）报告相当有力地说服了读者，仅在地方层面限价还不够、必须更进一步，“实施价格管制的国家政权，须承担双重责任——或确保受控产品足量投放市场，或管制需求。因为价格一旦受控，便会丧失调节供需的能力。”当局此刻的工作，就是“查出隐匿的商品，调至消费者手中”。报告并没有忽视深化管制的困难。扎伊采夫详述了定价问题，指出通胀与战时短缺使生产成本起伏不定，价格因而难以厘定。为中间商制定公允的价格已属不易，“深入经济生活的隐蔽面并核定生产成本”更是难上加难。38
波克罗夫斯基委员会是由国务会议成员尼·尼·波克罗夫斯基领导的特别会议非正式团体。尽管这个派别承认，无序的地方管制在到处破坏，他们仍在“国家垄断”与“国有化”的未来景象面前却步。他们指出，政府连既有的糖业产销管制都力不从心，何谈统制全部经济生活？鉴于交通是所有困境的根源，委员会建议，专注改善运输，至于限价措施，应全数废止（或许两座都城例外）。
正是这最后一项提议，促使司徒卢威作出他在粮食供应决策中唯一一次重大干预。司徒卢威认为，取消地方管制价格是“纯粹的消极措施”，只会损害国家权威：“即便国家干预经济的理论方案与宏观任务存在风险（可能指向弗拉基米尔·格罗曼的激进提案），但在目前的关键时刻，若国家当局因自我怀疑而有意识地且有原则地放弃对经济生活的干预，这种不作为不仅无法带来安全，甚至更为危险。”运输崩溃须被视为战时的必然特征，与“国民生活的高度军事化”共同终结了自由贸易。39
正是司徒卢威点出的这层考量，最终促使多数派接受了价格管制的必要。依赖运输状况大幅改善并不明智，尤其运输事务不属粮食供应特别会议的职权范围。特别会议为争取优先运输权已倾尽全力：又怎能避免运用这一权力去影响经济生活呢？显然，特别会议也无法迫使市镇取消限价；既然限价免不了，特别会议便认为至少应把价格定得有效，不损害国民经济生活。特别会议之所以出手，实为各级政府早先的决策所迫。
针对“政府正承担任何国家都无力完成的任务”的质疑，司徒卢威区分了自由贸易与私营贸易。他断言自由贸易已死，但私营贸易体系仍可作为“商品集散专家”发挥作用。（值得注意的是，这场辩论中无人提及资本家权利；反对价格管制的官僚仅将资本家视为不宜摧毁的工具性存在。）
尽管有上述种种论证，特别会议最初的决定仍是否决价格管制。直至农业部长瑙莫夫主席表明立场后，会议才推翻原议（从而使他不必亲自推翻会议的决定）。1915年10月瑙莫夫接掌农业部时，曾震惊于“决策、意见与意图的混乱无序”，以及克里沃什因对统筹管控的漫不经心。40瑙莫夫极力强调行动统一与政策规划的必要。此外，他亟需提出系统方案以应对各方的政治压力：不仅杜马开始批评特别会议粮食政策缺乏体系，内务部亦加入质疑声浪。瑙莫夫定于1916年2月18日出席杜马；以运输准入管控为管制手段的决议于16日通过，他遂得以在广受好评的杜马演讲中提及此举。
定价之争
为消除价格双轨制，当局决定对所有粮食交易实行统一固定价格；此后，围绕固定价格水平的政治博弈随即展开。这场贯穿1916年夏季的较量，其激烈程度远超此前是否应该实施管制的根本性辩论。瑙莫夫启动定价程序时，要求余粮区专员征询农业生产者意见，按地方实际设定价格。这些地方报价不出所料地普遍偏高，特别会议秘书处的官员们经手复核，把价格明显压低。与此同时，莫斯科一带缺粮区的专员也对这些价格提出了挑战。最终经特别会议批准的价格，介于生产者提出的高价位与消费者主张的低价位之间。此时，军队成为消费者阵营的强大盟友。迫于军方发难，四大特别会议九月破天荒召开联席会议，将粮价进一步压低。部长会议最终又略微上调了定价。41
这场关于固定价格的博弈，勾勒出一个贯穿整个动乱时期的社会力量阵营格局。弗拉基米尔·格罗曼成为主张低定价阵营的领军人物。作为孟什维克派经济学家兼统计学家，格罗曼早年在地方自治会积累了丰富经验。他是那一代俄国知识分子中典型得令人着迷的一员；这代人先是在战时、继而在革命时期的改革机遇中燃起热情，最终却因列宁而幻灭，又在斯大林时代遭遇毁灭。
早在特别会议成立之前，格罗曼便已是推动深化经济管制的强力声音。1915年春，他主持编撰了多卷本的生活成本上涨研究，在报告中呼吁通过“全国的自我组织”应对日益严重的经济失序。当年八月特别会议成立并要求社会组织派遣代表时，“城镇联盟恰好选择了格罗曼，或者说格罗曼选择了这个机会”。42特别会议档案中遍布着他充满激情与论辩色彩的备忘录，既有对论敌鞭辟入里的批驳，也满怀凭统计数据管制经济的憧憬式信念。这种信念并未等到1917年革命才发挥影响；不记取这一点，便无从把握动乱时期的粮食供应政策走向。当时刚加入格罗曼团队的瑙姆·亚斯内，后来如此描绘他在1916年夏季某次会议上的表现：
与会委员多是富裕地主，其间点缀着不少“尊贵的阁下”甚至王公贵族。看着格罗曼身着从成衣店买来就从未熨烫过的西装，却能掷地有声地发表见解，实在令人着迷。然而尽管他竭尽全力，在场的委员仍定出在他看来过高的定价。正是格罗曼持续施压，最终促使军方介入支持他的提案。43
格罗曼这位怀揣计划经济愿景的革命派统计学家，竟能对沙俄经济政策产生重大影响，这看似令人惊异。事实上确实令人惊异，要理解其中缘由，必须审视格罗曼推动降价的同盟力量。首要力量是城镇联盟，该组织不仅聘用格罗曼，更将其推举至特别会议。其次是包括陆军部在内的多个中央部门（正是陆军部的抗议促成联席会议召开），此外还有财政部与帝国审计署的配合。部分自由派地主与商人作为有限盟友，因“视脱离高价利益集团为政治责任”而投票支持低价或选择弃权。44另一支同盟是来自社会组织和特别会议秘书处的专家，他们同样怀揣经济改革的宏伟蓝图。例如特别会议秘书处官员亚·米·布克什潘在1916年8月写道：
战争将国家推至社会生活的中心，使其成为主导性原则，其他所有健康的社会力量皆退居辅助地位……工业动员、价格管制与征购、企业联合体及垄断组织，这一切孕育出国民经济新潮流，昭示着经济创新的非凡可能。［中央与地方的新设机构］皆是我国国民经济有机体的细胞，更是构建未来系统化内外贸易政策尚未被重视的基石。45
围绕粮价的博弈双方泾渭分明：一方是以缺粮地区的消费者利益、军队的动员需求和雄心勃勃的专家梦想为基础的联盟；另一方则是此前对战时经济管制进程鲜有影响的地主阶层，如今因低价固定价格的威胁而集结反抗。46地主们坚信城市正在掠夺乡村，正如库尔斯克省某位地主所言：“当城镇劫掠村庄，强求这种牺牲时，我视之为彻头彻尾的不公。”在此情形下，他们宣称自己与广大农民利益一致。这位库尔斯克代表声称，在省级定价会议上，自己是乡村生产者唯一代言人，其余与会者非官僚即工厂主，他们唯一目标就是尽可能压低粮价。47
地主阵营指责消费者代表完全不懂农业生产成本。维亚特卡省作家伊·西格夫承认某些由贵族主导的地方会议确有夸大成本之嫌，但他举出当地反例：居民核算每普特粮食平均生产成本（不含运输费用）为2卢布12戈比，考虑到实际气候条件比预期恶劣，该数字可能还被低估。而政府却将固定价格定为1卢布12戈比，且未额外补贴运输成本。48
围绕价格的斗争，只薄薄地披着一层定价方法之争的外衣。49格罗曼倡导的“莫斯科定价法”若干特征，恰能体现其行事风格。该方法试图通过一套战前与1916年生产成本之间的复杂比例体系，消除战时投机因素影响。格罗曼深信，凭这套方法，中央政府便能为各地制定公平而有效的价格。其追随者撰写的小册子宣称，这是“具备科学立场、科学前提与科学价值论证的科学方法”。50反对者抨击的正是这种“理论空想”。某次特别会议辩论中，发言者嘲讽格罗曼所依数据：“当前统计数据价值几何？分文不值——正如它们向来毫无价值。数据由村社长老与文书收集，这些人恣意妄为。”51
格罗曼还提出，乡村无法从提高农产品售价中获益，因为工业品价格将同步上涨。他强调“唯一根本标准只能是国民经济的均衡状态”；粮价过高会打破这种均衡，推高工资水平进而导致工业品成本的全面上升。这番论述是“均衡”概念最早的几次亮相之一，该理念在二十世纪二十年代末成为格罗曼的争议标签。值得注意的是，这一后来被视作对农民妥协的理论，最初竟是为维护城市消费者抵制高价粮食而提出的，恰恰表现出格罗曼思维的一贯性。52
除质疑格罗曼的定价理论外，地主阶层还坚称，仅对农产品实施固定价格、却不管制乡村购入的工业品价格，有失公允。53在1916年这种观点还被视为保守主张，尽管后来被农民代表采纳并获左翼政党支持。即便在当时，反对派联盟也未否认其合理性：一方面单方面管制农产品可能激化城乡对立，在政治上是危险的，另一方面制定工业品固定价格能扩展政府的管制范围。1916年8月地方专员会议正式支持工业品价格管制，以实现城乡战时负担的公平分配；同年12月国家杜马通过决议予以确认。54这项承诺工业品固定价格的方针，后来被临时政府与布尔什维克政权延续为官方政策。
对深化管制的承诺折射出双方的共识：仅靠固定价格消除双轨制并不彻底，因而难以稳固。反对限价的弗拉基米尔·古尔科警告，全面实行固定价格将如同地方性管制般导致供应枯竭，不过这次将波及整个帝国。他认为政府要么允许完全自由贸易（辅以偶尔动用的征购权），要么实行国家垄断：“不存在第三条道路。”55事实上，建立完全国家垄断的呼声日渐高涨。最初建议来自采购燕麦受阻的采购专员，至1916年8月，在布克什潘等特别会议专家的推动下，舆论界广泛讨论国家垄断粮食贸易的可能性。同年9月四大特别会议联席会议上，立宪民主党的主要发言人安德烈·辛格列夫力主“最正确彻底的解决方案是建立国家粮食垄断”。辛格列夫言出必行。六个月后，他主导制定了临时政府的粮食垄断政策。56
围绕价格水平的斗争背后，潜藏着一场更为不祥的争论：经济激励究竟有多大效用。特别会议中地方自治会联盟与城镇联盟的代表在此问题上分道扬镳。司徒卢威孤立无援，他虽强烈支持全面推行固定价格，却坚决反对定价过低：“如果我们必须在设定过高、甚至超额的固定价格，与组建庞大征粮机构强制收购余粮之间抉择，显然我们更应警惕定价过低或不足带来的危害。”57格罗曼反驳称，农民对货币需求有限，高价反而可能减少粮食供应。他提及，士兵常写信告诫家人“切莫卖粮，谁知道会发生什么！”，并指出这种心理动机不受高价影响。58这番推论已危险地逼近于论证强制的必要。
为一切粮食交易统一定价的法令，本为消除价格双轨制造成的乱象，但编制粮食固定价格的过程本身却加剧了政治社会分裂。瑙莫夫起初推行公开的议价程序，旨在让各方都觉得定价公平。结果适得其反，价格如今被视为各集团权力斗争的产物。尽管就定价公开征询地方会议意见是对地主阶层的让步，瑙莫夫仍于1916年夏去职，部分原因正是统一固定价格的政策招致的普遍不满。59
定价程序的拖延导致市场陷入瘫痪。生产者为等待定价结果而停止售粮，不仅政府采购停滞，整个市场亦陷入僵滞。地方买家原要求七月公布价格，但定价迟至九月中旬才确定。到九月时，特别会议已收到采购专员雪片般的急电，敦促尽快公布定价以便启动收购工作。60政府采购迟迟不能启动，危害极大，因为物资须在十月中旬通航期结束前运抵北方。
经济停滞极易被视为蓄意要挟。地方粮商一直旁听本地的定价会议，据此断定固定价格会定得极高。基于这种预期，他们以较高价格向农民购粮，最终定价远低于预期时大感震惊。他们不相信士绅的意见会这样轻易遭到藐视，因此囤粮不放，静观其变。61
为打消囤粮者待价而沽的幻想，九月底，部长会议主席鲍里斯·斯特默、新任农业部长阿列克谢·鲍勃林斯基及内务部长阿列克谢·普罗托波波夫联名通电各地官员，强调成败关键在于使民众确信固定价格能够稳固不变。普罗托波波夫的署名尤为重要，他素以主张自由贸易解决粮食供应问题著称。专员需告知民众，绝无提价可能，并应“善于鼓动民众爱国热情”以争取配合，同时提醒他们征购权随时可以动用。政府与粮食持有人之间这轮心理战未能奏效，因为高层对特别会议政策的政治发难早已不是秘密。叶卡捷琳诺斯拉夫省省长报告称，这种爱国号召与武力威胁并用的手段，在许多人看来显露的不是决心，恰是决心的匮乏。62早前制造经济双轨制的禁运与征购曾引来政治反压；如今消除双轨制的政治举措又带来经济后果，不幸只是加剧了动荡。
虽然政治权威的全面崩溃尚待时日，但战争头两年所显露的动乱时期逻辑，几乎不亚于日后更具戏剧性的事件。动乱时期最初见于细微处：一批因地方禁运而未能送达的粮食、一纸使面包价廉却无处可买的限价令。但其中的逻辑，与日后更大危机的逻辑如出一辙，而那场危机正是从这些小小的紊乱中生长出来的。
对速胜战的预期使当局漠视混乱代价，刻意制造出双轨制，让民间承担全部转型阵痛。这种政策难以为继，战争的第二年便都花在设法消除第一年造成的双轨制上。但弥合双轨制的努力本身催生了新的不确定性。
民众难以解释这些始料未及的变化：本该供给过剩的国家为何陷入短缺与高价？困惑之下，人人都在指责别人。社会被迫在曾经习以为常的领域有意识地做出抉择，却得不到支撑这些抉择的知识。借用那个辛酸的商业比喻：可见储备迅速耗尽，政府只能在经济生活的隐蔽面摸索前行。
不确定催生冲突，冲突又催生不确定。围绕固定价格的斗争，使求购廉价稳定粮源的联盟与自觉受剥削的乡村生产者势同水火。1916年9月最终确立的固定价格并未终结政治斗争，只是开启了新阶段。在硝烟散尽、胜负分明之前，价格究竟固定与否，乃至粮食供应政策的其他一切，都还悬而未决。