两种方案

粮食供应问题压倒了一切其他问题……随着经济混乱的蔓延，国家原则正更深地渗透到国民经济生活的每一个方面。

城镇联盟某职员，1916年秋

到1916年秋，粮食供应政策已成为政治关注的核心焦点。¹一种看法正在扩散：政府必须彻底调整整体施政方向，而这种调整必然要从粮食供应管理体系入手。农业部和粮食供应问题特别会议推行的中间路线，此时面临两大强力挑战：其一来自政府内部，以内务部为首；其二来自外部，以公共组织（尤其是城镇联盟）为主导。1916年10月至11月间，这两股挑战势力与特别会议的三方角力达到高潮。

笔者关注的重点不在这场斗争背后复杂的权力倾轧，而在挑战者提出的解决方案，以及他们为自己的路线辩护的论据。俄国知识精英在沙皇政府未来政治演进方向上的深刻分歧，在粮食供应政策争论这个缩影中显现出来：政府的传统治理模式是否已彻底过时，无法通过革新来应对现代战争与国际竞争的挑战？抑或知识界要求在政府决策中获得决定性发言权的诉求，只是反映了失意局外人的无知与外行？

两种方案的冲突不仅是关于粮食问题最佳对策的党争，更是确立政治阶层统一基础的两种对立的尝试。多数人都意识到，俄国政治阶层的各个组成部分，即官僚集团、反对派活动家、“第三种人”专家、军方与地主阶级，若无法建立比战争前两年更紧密的合作关系，战争就不可能获胜。然而，由于对政治阶层合法性基础完全缺乏共识，这种团结几乎不可能实现。如果不能就政治方案达成一致，克服经济双轨制的努力终将因对正当政治方法缺乏共识而失败。自战争爆发以来，经济政策争议始终折射着这一更深层的政治冲突。

中央政权可采取的一种策略是：向地方派遣代理人，授予其维持秩序的全部责任，进而对该地区政治阶层的其他成员握有全权。在俄国历史上，这个代理人历来就是总督，因此笔者将这一战略命名为总督方案。对于当时的政治活动家而言，这个术语并不陌生。1914年，司徒卢威将总督的权威称为俄国政治生活中的主要病态因素；即便在1917年之后、总督已不复存在，当布尔什维克委员被称为“红色总督”时，人们仍明白这指的是什么。²

在战争的最初几年，总督方案的主要倡导者出自内务部，即各省总督的上级部门。总督方案主要由三位内务部长推进（1914年8月至1917年2月期间共有六任内务部长）：尼古拉·马克拉科夫、阿列克谢·赫沃斯托夫和阿列克谢·普罗托波夫。这三个人都是怪异的人物，与皇后和拉斯普京关系密切，公众反对派对他们恨之入骨。他们是改革派部长的漫画式翻版，满脑子毫无下文的项目和计划。但他们的方案所隐含的形势界定相当一致，足以让人推断，它源于比三位反复无常的部长更持久的东西。总督方案的背后，是有关如何治理俄国的大量经验积累。

总督方案产生于对战争形势的一种界定：政府可支配的行政资源有限，战争事业绝对优先。因此，一定程度的双轨制是可以接受的，以使军队免受国民生活不可避免的动荡波及。这种接受并不意味着默许军事领导人的盲目政策，他们似乎认为考虑任何民事利益都是非法的。³但它确实意味着，只有当粮食供应问题威胁到秩序时，才应考虑广大民众的供应问题，即使如此，也应主要关注国防产业工人。

在反对派活动家看来，防止混乱或许算不上什么雄心，但对总督方案的倡导者来说，这是一个值得应对的挑战。马克拉科夫、赫沃斯托夫和普罗托波夫都把防止粮食供应失调作为其政治纲领的中心。马克拉科夫写道：

我假定，完全基于宣扬有学问的社会主义者理论的革命运动，不可能对俄罗斯帝国国家和社会现存制度构成严重威胁……这种运动肯定会被政府当局的适当措施所粉碎。

但更危险的是由经济原因引起的群众革命爆发，其中最重要的是主要必需品的高价，首当其冲就是面包……

首都蒙昧的穷困民众，不管他们的政治观点如何，都以最不可取的方式解释这些压迫现象，心甘情愿地把各种暗黑谣言当作真理，这些谣言归结为：政府完全站在富裕阶层和资本家一边，因此心甘情愿地让后者有可能通过剥削穷人“赚大钱”，即使不这样，目前战争的最沉重负担也落在他们身上。诸如此类的推理使头脑简单的人们激动不已，以至于人们越来越多地听到有必要发动屠杀，“与蛀虫和钱袋算账”，等等。一种情绪正在形成，其中潜藏着对于维持必要秩序与公共安宁这一任务而言的各种复杂因素的萌芽。⁴

为了有效地应对这些问题，政治阶层必须团结在传统上负责秩序的总督当局周围。1915年初，马克拉科夫认为，不应该指望他单靠镇压手段维护秩序，而应把管制权交给内务部的机关，只有这些机关“掌握着关于民众需求和情绪的数据，并且有足够的权威来执行任何种类的特殊措施”。⁵1916年底，普罗托波夫还抱怨说，内务部有可能变成一个单纯的警察局。只有当总督拥有地方主权时，他才能实施统一的政策，并就各省秩序对中央负责。如果不把粮食供应的主责交给他，唯一的结果就是他和其他地方官员之间无休止的争吵。⁶

总督权威的另一个好处是，它照理严格服从于中央。总督派对农业部长依赖自愿合作的方式感到震惊，这反映在格林卡的话中：

我必须指出，整个[采购专员]组织有一个特殊的特点：它并不完全隶属于该部门，而是完全依靠其成员的自由意愿来为我们英勇部队的供应事业提供服务。我作为高级专员，被要求向地方专员提供指示和指令，这是很不寻常的，而且可能是非常困难的，因为我们考虑到它缺乏真正的权威。⁷

总督派认为，需要有更可靠的手段来确保合作。例如，普罗托波夫意识到，在粮食供应问题上需要地方自治会的参与，他断言，将粮食供应权移交给内务部将会扩大这种参与。但他坚持认为，只有当总督拥有更大权威、并掌控合同和财政援助的发放时，地方自治会的活动才会有成效。

这些影响手段还可以用来引诱各地的地方自治会脱离全国性的地方自治会联盟。普罗托波夫认为，这个组织被一批倾向革命的带薪职员把持，而且一般来说，反对派活动家要求在粮食供应问题上发挥作用，是为了政治目的，而不是实际目的。这种推理导致他试图完全靠消极政策来实现政治阶层的团结：禁止独立的组织活动，特别是公共组织预定于1916年底召开的粮食供应大会。⁸

尽管总督派为政治阶层的团结寻求一个安全的基础，但他们仍然接受经济双轨制。这种接受带来了对私营贸易机构的呵护，以便尽可能少地打乱平时的安排。这一政策并不是源于对市场的推崇或对资产阶级法律和秩序的尊重。相反，总督们对处理“投机分子”的高压手段情有独钟，例如在集市上鞭打他们。⁹依靠“商业机构”，是为了让政府得以把注意力和力量集中于供应军队这一要务，同时通过监督和惩罚，确保“投机性”涨价不致造成混乱。尽管普罗托波夫比起以前的内务部长，对银行和大型商业公司有更真诚的钦佩，但将他的方案简单描述为自由贸易仍然是不确切的。他的计划是通过实行固定价格来获得军队需要的东西（加上一定的储备用于民用），然后取消对贸易的所有限制。即便到了那一步，政府也还要动用储备来平抑价格。¹⁰

总督派不一定局限于利用现有的贸易机构，有时还实施更积极的政策。尤其是赫沃斯托夫，认为这样的政策必不可少。赫沃斯托夫相信“政治取决于胃”，1915年9月带着一份项目清单接任内务部长，（据他后来说）这份清单让部长同僚们觉得无异于社会主义。¹¹赫沃斯托夫的公式是：不征集有组织的社会力量，而以积极、显眼的活动表明政府的关切，以此赢得群众基础。警察突击检查铁路车站，查出积压未卸的车皮；总督代理人被派往各地排解纠纷，凡此种种，无不伴以大张旗鼓的宣传。

赫沃斯托夫试图为沙皇总督的传统主张注入活力，即他们保护人民免遭经济盘剥者之害。粮食供应的困难被归咎于形形色色的投机者：德裔公民、辛迪加、银行，当然还有犹太人。为了表明他是认真的，赫沃斯托夫下令大规模突击检查莫斯科的粮食交易所，并在1916年1月饬令各省总督，指责黑暗势力破坏战争事业。¹²

所有这些活动也可以被用作对付反对派活动家的进攻武器。组成城镇联盟的市议会可以被描绘成投机分子的温床。¹³运送到城市的货物将通过警察而不是城市杜马来分配；在政府内部，赫沃斯托夫则试图从特别会议及其地方代理人手中夺走协调权，把它交还给总督。¹⁴

赫沃斯托夫很难把自己在粮食供应战线上的作为，同足以充当政治方案基础的更广阔世界观连接起来。一个试图重振总督方案的沙皇部长所能凭借的一切，都来自“黑色百人团”。这些极端民族主义、反犹太主义的团体，被较为传统的保守派唾弃为乌合之众，即“一支由门房、出租车司机、仆人、小贩、拾荒者和流浪汉组成的队伍”。¹⁵伊尔库茨克一位教师亚·格·费定致部长会议主席的信，道出了这些团体的观点：

我们的粮食供应设置的最重要和最基本的缺陷在于，它被错误地交给了城市自治政府，其中大多数由商人组成，因此他们自然希望以尽可能高的价格卖出其贸易物品。这是投机的第一个也是最重要的原因，有必要消除它。

声称我们没有主要必需品的说法是完全没有根据的——我们拥有一切，但这个“一切”被隐藏起来，不允许在市场上出现，以便价格不下降。应当建立起一个政府专政，政府任命而非民选粮食供应专员，你就会确信，那些被投机分子藏起来的库存可以养活民众很长一段时间。当然，有必要赋予这些专员非常大的权威，以便他们除了征购之外，还可以严惩投机分子：这里不应该有任何纵容。专员应该只服从于国家和你[部长会议主席]个人；专员应该有权从民众中寻找助手，无视他们的社会地位——只要他们是可敬的，希望为人民和政府的利益工作。

专员任命的道德意义将立即体现出来：甚至在他们有时间展现其权威之前，市场上就会出现数量充足、价格合理的食品。这些食品将只需要明智地使用并在人群中分配——这已经是一个次要的任务。阁下，在建立粮食供应专政方面切勿延宕。¹⁶

对社会自治能力的深深不信任，对最高权力代理人之美德与活力的浪漫想象，以及把效力政府视为忠诚臣民最高使命的理想——凡此种种，在费定的信中都与对经济调控这项复杂工作（“次要任务”）的蔑视结合在一起。但在这些传统主义意象之外，还有更为激进的弦外之音。费定是反资本主义的；他害怕选举，因为它导致了地方精英的统治；他对官僚主义的规则和条例不屑一顾；他希望中央任命手握重权的代理人时不关注社会地位。

但沙皇制度和群众基础注定不会走到一起。¹⁷赫沃斯托夫试图统一黑色百人团各派并使其多少体面一些，但没有走多远，赫沃斯托夫本人因为一些关于拉斯普京的离奇阴谋而失宠。看着这种为总督方案注入新能量的努力，人们很想把马克思的警句倒过来说，历史第一次是作为笑剧发生，第二次是作为悲剧发生。当然，我们很难严肃看待马克拉科夫（他模仿畜禽叫声来逗沙皇开心）、赫沃斯托夫（他试图毒死拉斯普京的猫）或普罗托波夫（他在降神会上从死去的拉斯普京那里得到建议）。¹⁸但是，尽管他们有怪癖，他们仍在朝着大力施行总督方案的方向摸索，而这只有等到新的政治阶层组建起来才有可能。

与总督方案相对立的是基于征集的解决方案。俄国社会“中坚力量”的自信表现为这样一种看法：政府只有赢得社会的信任、并把社会代表征集为政治阶层的正式成员，才能解决自己的问题。这不仅是一种技术上的要求，也是一种道德上的要求：政府理应只以赢得社会信任的方式来解决问题。这种关于政府与社会应有关系的一般看法，引出了对粮食供应问题的一种界定：这个问题可以靠社会自认拿得出的东西来解决，也就是专业知识、动员支持的能力，以及对现代性所要求的改革的认识。

征集派提出的具体方案差别很大，不仅取决于人们认为什么是赢得社会中坚力量信任的必要条件，而且还取决于对这些力量究竟是谁看法不一。但克里沃什因等温和派官僚、自由主义公众反对派和社会主义者都同意，问题的关键是通过征集赢得社会的信任。在征集方案于粮食供应领域的演变中，格罗曼起了承前启后的关键作用。作为城镇联盟在粮食供应问题特别会议上的代表，格罗曼无疑是自由主义公众反对派在粮食供应问题上的主要代言人。但是，他也是一个忠实的社会主义者，在二月革命之后，他认为粮食供应危机要求对经济进行社会主义改造。因此，格罗曼的主张在沙皇政府的自由主义公众反对派和二月革命后成为主导的激进征集方案之间架起了一座桥梁。到1918年春，激进化达到顶点，格罗曼因反对布尔什维克版本的征集方案而终于掉了队。

征集方案的逻辑基于信任：对社会的信任，以及赢得社会信任的目标。它产生于对形势的一种界定：不仅强调战争是当务之急，还强调军事动员对社会经济生活方方面面的全面要求。战争被视为挑战，也是机遇。征集派非但不想限制战争的影响，反而强调国民生活必须完全军事化、社会力量必须充分动员。¹⁹

要把广大民众征集进战争事业，民众就必须信任政府。这一先决条件意味着所谓的“信任政府”（公众反对派念念不忘的口号），甚至可能是一个对社会而不是对沙皇负责的政府。正如一位公众反对派的小册子作者所说，“粮食供应问题早已成为并在本质上仍将是一个政治问题……改变管理制度是战时合理化经济政策的最必要条件”。²⁰新的管理制度与其说依赖中央政权的代理人，不如说依赖特别会议这类新设立的理事会，其中包括各社会群体的代表。

民众在战时不得不接受许多困难和牺牲，如果政府要保持民众的信心，这些牺牲就必须公平分担。这意味着政府要广泛承诺：不仅保证有粮，还要保证以合理价格供粮，最好还能在平等的基础上实行配给。然后，正如格罗曼所认为的，“一旦有必要对消费进行管制，我们就必须不可避免地征集消费者自己，只有他们才能[通过配给]组织分配。我们决不能忘记，如果广大人民群众不被征集参加管理活动，他们就不会理解，而且不可避免地会产生深深的不满情绪。”²¹

征集派希望在纵向和横向上扩大粮食供应机构：既要下探到比以前更低的层级，也要纳入更广泛的公共力量。1916年12月，小册子作者列·列为该机构的扩大而辩护。列·列写道，粮食供应机构应由合议机关组成，这些机关依托广泛的社会力量，并有权选举地方专员。这意味着，中央机关的代表将对地方力量负责。只有通过这样的地方合议机构，政府才能执行中央措施，“通过一个共同的计划将其捆绑在一起，其实施取决于区域机构的和谐和协调行动”。列·列继续说，选举而不是任命地方专员，将保证这些专员不会“受到对公共力量缺乏信任的影响”。通过这种方式，该机构本身将获得公共力量的信任，从而有足够的力量来执行“最严厉的措施，直至并包括强制扣押粮食”。²²

我们在这里看到了自愿等级制度的理想。当然，这样的等级制度需要来自上层的领导，但这种领导想必采取指导的形式，而非直接命令。正如《日刊》的一位作家所说的那样：“健康的权力下放是适当发展像组织人口粮食供应这样的复杂问题的基础，但与此同时，中央机关有力的管制活动也是必要的。”²³拒绝从上面任命的一个原因，与其说是原则性的民主主义，不如说是对谁会被任命的猜疑。我们可以推测，倘若政府更替减轻了地方与中央之间的猜疑，地方对中央的指令也会少一些抵触。

在粮食供应问题的组织潜力上，反对派活动家与赫沃斯托夫看法一致；1915年和1916年间出现了种种尝试，要建立独立的公共组织，为城市和工人供应粮食。人们希望这样的组织能消除消费中心之间的恶性竞争。例如，某个城镇一度出现了22名来自各城市和地方自治会的采购代表。²⁴在政治上，这些组织不仅会让政府难堪，还能帮助把工人团体征集进反对派行列，并为被排除在沙皇政治阶层正式成员之外的团体提供一个全国性的伞形组织。一份警方报告称，“在管制粮食供应的幌子下……掩藏着建立最高领导中心，实际上存在建立平行政府的意图”。²⁵

鉴于征集派的抱负，他们推动全面的粮食垄断也就不足为奇了。在粮食垄断下，除去留给生产者的固定最低限额，政府将控制全国所有粮食。然而，余粮并非简单拿走了事，而是要用来换取农民所需的城镇产品。尽管粮食生产者必须按固定价格售粮，但政府承诺管制生产者所购商品的价格，并确保这些商品确实买得到。

征集方案的垄断战略可以同总督方案的税收战略对照来看。总督派认为，军队（也许还有国防产业）所需的粮食，是公民在国家危难之际应尽的义务，不应指望直接补偿。税收战略索取一个规定数额，无论大小，然后听任生产者自由处置剩余。

雄心勃勃的垄断战略需要大量关于国家经济资源的信息，但征集派认为这些信息可以通过统计的形式获得。格罗曼是一位受过训练的统计学家，对他钦佩有加的弟子瑙姆·让西这样评价他：“如果格罗曼有行事的自由，那么除了收集和处理统计数据，他不会去做任何事情”。²⁶对统计学这一新工具的过度信任，无疑是征集方案背后的一股动力。统计学提供了驾驭混乱局面的手段，也提供了调和三项本来似乎相互矛盾的要求的可能：协调政府行动、扩大政府任务、扩充并下放行政机构。

内务部因控制着警察和地方行政而自称消息最灵通的部门，统计学也对这一说法提出了挑战。在总督们眼里，统计学与社会主义很难区别开来。他们把地方自治会职员中的统计员视为颠覆分子，并竭力阻挠地方自治会统计员对农民经济的出色研究。²⁷

就这样，征集方案的逻辑画出了一个完整的循环：要有公平的分配，我们需要对粮食交换进行垄断控制；要实施垄断，我们需要民众的信任；要赢得这种信任，我们需要有公平的分配。唯一的危险是，征集派会被这种逻辑所困，忘记他们当初为什么着手经济调控：供应军队，保全国家独立。

总督方案公开立足于俄国政治环境的特殊性，而征集方案则更多受西方民主制约政府模式的影响。但征集派不自觉地把俄国政体的某些结构性特征纳入了自己的世界观，其结果削弱了西方民主思想的适用性。在俄国，权力链从沙皇到总督，再到农民委员会；由于较低层次的横向联系很少，这种格局使纵向交流压倒了横向交流。在西方，彼此独立的个人之间的横向联系构成了产业、阶级、职业和政党的基础，而这些利益集团正是议会制度的基本政治单位。虽然这种交流方式在俄国发展迅速，但政治系统中的绝大多数协调仍然发生在高层。

征集方案旨在把人征集进纵向等级体系，这有助于维持一个低层缺乏横向联系的金字塔结构。俄国社会思想中疏离国家的深层脉络，也就是罗伯特·塔克所称的“两个俄国”意象，强调的正是民众俄国与官方俄国的对立。²⁸然而，改革者所憧憬的民众俄国的胜利图景，与其国家主义对手在深层结构上却有相似之处；这种相似造成了一种可能：革命的新俄国对旧俄国的再现，会远远超出它自己的意识。

综上所述，这里列出了总督方案和征集方案之间的对比：

这两种解决方案的根源远比对粮食供应问题的直接反应更为深刻。它们赢得的忠诚，不只是因为人们相信它们作为对当前问题的回应在技术上有效；这两种方案源自对国家应当如何处理政治事务的深层信念。它们是先有方案、再找问题：对特定方案的既有忠诚，通常决定了问题如何界定。两种方案的倡导者都抓住粮食供应危机作为绝佳例证，说明为什么唯有自己的战略才是政治阶层团结的基础。

征集方案面临的挑战

1916年9月之前，粮食供应政策一直朝着征集方案的方向演变，在克服双轨制、征集公共力量的路上稳步前进。到1916年10月，这种演变终于激起总督派的反对，足以遏止其势头。特别会议的政策并没有取得足以化解这种反对的成果。

对特别会议的不满，在一次尝试中显露出来：将国防工人的供应军事化，从而在民用粮食供应中引入双轨制。这一想法首次出现于1916年7月斯塔夫卡（即陆军总司令部）的一次会议上。随后，曾任军队供应组织负责人的战争部长德·斯·舒瓦耶夫奉命制定一个更详细的项目。该项目的基本想法，是从军队供应组织的储备中直接向选定的工厂供应粮食；工厂再通过自有设施把这些食品分发给工人。该项目设立了各种（有工人参与的）质量控制和检查机构。起初这项措施无法广泛推行，单是因为设有食堂的工厂寥寥无几，已有的食堂又多是摆样子的。但该项目将吸纳约七十万工人，主要在莫斯科和彼得格勒地区，预计将“在改善工厂工人及其家庭物质保障匮乏和反对罢工运动的斗争中具有重大意义”。²⁹

这个项目在官僚渠道里一路顺风，直到1916年9月底送到粮食供应特别会议。在这里，它遭到了尖锐而一致的否定。用司徒卢威的话说，“将总人口中的一个群体分离出来，会在粮食供应问题上造成更大的混乱”。他认为，只为国防工人提供食物是不公平的，而且在行政和政治上也很困难，因为他们没有与其他劳动人口隔离居住。让莫斯科和彼得格勒的工人享受特权地位，而其他地区具有同等“国家意义”的工人却没有，似乎也不公平。人们认为这个计划会加剧阶级对抗，士兵们一旦得知士兵的妻子受到歧视，会说些什么呢？格罗曼总结了特别会议的想法：“根据传言，政府将采取进一步措施，保障铁路工人、雇员，然后是官僚等的粮食供应，而这一切都以零碎的方式，在分散的基地，用不同的规范……粮食供应计划应该是单一的，而且对所有阶层的人来说都是完全一样的。”³⁰

特别会议的反对意见扼杀了这个计划。对民用粮食供应设定优先次序的温和尝试竟遭此敌视，这与布尔什维克的政策恰成对照。布尔什维克的政策在粮食分配方面造成了一套五花八门、参差不齐的地位体系，差异不仅存在于社会阶级之间，还存在于军人家庭与平民家庭之间以及不同职业之间，这取决于它们对战争事业的重要程度。

反对战争部长项目的人打出的名义，是一个统一的粮食供应“计划”：它将以连贯的方式处理整个粮食供应问题，并协调采购、运输和分配。战争部长项目的捍卫者可以、也确实作出了有力的回击。“你们的计划在哪里？”他们问道；我们不能守着这桩急事，等你们把方案琢磨出来。特别会议因此面临着拿出协调计划的压力；到10月初，这一计划便已出台。该计划的一个重要部分，是一套兼管采购与分配的地方理事会体系的纲要。这套体系被纳入特别会议10月10日提出的一套新章程，而这套章程正是沙皇政府治下征集方案的顶点。

在成立后的第一年里，特别会议很少就如何建立地方组织向省级粮食供应专员下达指示。已经形成的结构在很大程度上取决于当地情况和当地活动家的主动性。³¹1916年9月，固定价格扩展到所有交易，政府粮食供应组织的责任随之加重，加上来自战争部和内务部的官僚挑战，使特别会议确信有必要为地方组织制定更严格的规则。新规则规定，余粮省份要在区一级设立采购委员会。区是沙皇行政等级制度的最低一级，也是唯一与农民村庄有直接接触的一级。

拟议的省级和下级委员会都很庞大，这也是合情合理的，因为“需要分析和决定的问题的复杂性和多面性……要求非常全面地代表各方利益”。此外，为了“更接近生产者并深入到地方”，新设区级单位也属必要。³²

新的委员会结构也是为了替代私人商业机构。政府采购组织肯定会优于

散漫的掮客，后者因其消极的活动方式而闻名，最近在国家因战时事件而陷入的特殊局势中逐渐淡出……对于旨在提高农村生产力和消除中间商活动（他们使生产者的劳动失去价值）的经济措施来说，将采购组织置于政府中央当局的领导之下将具有非常重要的意义。³³

刚才提到的所有引文都来自沙皇官僚，即特别会议秘书处的官员，而不是来自公共组织或更靠左的地方。秘书处最初的提案甚至设想，在某些情况下由地方自治会选举省专员。选举这项特权并非全然是福，因为在困难的时候，特别是在生产者似乎不会自愿交出粮食的时候，它是进一步征集地方自治会的诱饵。在这种情况下，地方自治会提供必需的粮食将从“志愿服务”转变为“官方义务”。³⁴在公布的最终规则中，没有包括自下而上的省级专员选举。10月下旬，地方自治会联盟的一次会议要求实行地方选举，但那时地方委员会的整体章程命运已经注定。特别会议秘书处的专家与公共组织中央机关的专家事实上结成的这种联盟，显示出左右粮食供应政策进程的政治力量与组合何等复杂。

拟议的章程将标志着沙皇政府的演变向前迈出了真正的一步，也是使中央行政部门和民众直接接触的重要尝试。它的重要性没有逃过普罗托波夫的眼睛，他惊恐地列出了要包括的所有地方组织：三名地主，由区地方自治会选举产生；三名农民代表；区内合作社的代表；一名税务检查员；区农民长老；地方农民机构的成员；治安法官；区地方自治会的一名成员；地方自治会中的医生、兽医、农艺师和保险代理人；当地教会的代表；工商业阶层的代表；公共组织（城镇联盟、地方自治会联盟、战时工业委员会）的地方分支机构的代表；以及碰巧在该地区的特别会议成员。普罗托波夫总结说：“甚至有必要提到，在这种构成下，粮食供应委员会将成为代表机构，不是代表地方自治会，而是代表所谓的‘第三种人’〔或专业职员〕，而且，由于这些委员会显然不会为共同利益而工作，而是为各自目标效力，它们是不是应该被废除？”³⁵普罗托波夫指控的结果是一个妥协：内务部接管粮食供应的要求被拒绝，特别会议扩大机构的尝试也遭否决。10月10日的章程尽管已经正式公布，但还是被悄悄收回了，事情基本保持原样。

尼·康德拉季耶夫表达了公众反对派对这一收回的看法：政府认为地方组织的章程“在政治上是危险的，特别是在区组织中甚至看到了以违禁方式植入[作为老一代自由派项目的]区地方自治会的倾向。很难找到一个[比收回十月章程]更好的例子来说明政府的政治反动倾向对供应事业的干预”。³⁶扎伊采夫与多林斯基提出了另一种观点：得出笨重的地方委员会不可行的结论，不仅仅是出于政治考虑。沙皇最后一位农业部长亚历山大·里季赫更愿意与农民长老合作，而不是与拟议中的区委员会合作，因为他认为农民官员会是他新政策的更“迅速的执行者”。扎伊采夫与多林斯基还举出临时政府在此类委员会上的糟糕经验为证。³⁷

里季赫的定额摊派

里季赫是农业部的一名职业官员，十年前曾在斯托雷平改革立法的形成过程中扮演重要角色；1916年11月就任农业部长时，他随即面临一个紧急局面。西南前线指挥官阿列克谢·布鲁西洛夫将军的一封电报，详细描述了士兵伙食的恶劣与匮乏。布鲁西洛夫强调说，军队没有储备，全靠陆续运到的粮食过一天算一天。这不仅使军队对铁路的无差错运转形成了难以容忍的依赖，也挫伤了部队的士气。将军要求民政当局迅速建立储备；否则他就授权手下军官就地筹粮。³⁸

里季赫立即耗尽了现有的粮食供应，向军队发送了8500万普特粮食。但建立军队储备的需要意味着来自军队的订单从每年实际消耗的约4.85亿普特粮食增加到6.86亿普特。同时，由于固定价格扩展到所有交易，中央政府指定民用粮食采购量从4.11亿普特上升到4.2亿普特，而且有一段时间人们认为这个数量会更高。因此，政府采购的总订单为11.06亿普特，也就是说，大致相当于战前年份的全部商业营业额。³⁹

在面临紧迫新需求的同时，里季赫还必须应付供应方面不断恶化的局面。10月中旬河运封航之前的夏季和初秋，时间已被白白耗掉。除了可怕的天气，一个主要问题是迟迟不能确定粮食的固定价格，以及最终公布价格时引起的失望情绪。许多中间商早已按高于政府所肯出的价格囤起了存货。惊慌失措的采购专员一征购这些存货，商业活动便彻底完结，因为商人无从补货。⁴⁰

政府采购机构也在退化成一场人人相争的混战，一场“所有省份之间不可思议的关税战争”。农业部的官僚们公然鼓励消费区向生产区派出自己的代理人，说：“也许他们会听你的，而不是听我们的。”⁴¹

里季赫意识到，物质激励若不奏效，对广大农民生产者使用武力也几乎不可行⁴²，1916年12月初在维亚特卡省发生的事件证实了这一点。在那里，省里已为征集燕麦实行了一项摊派。一位土地局局长（直接负责农民事务的沙皇官员）带着十名警察前往约有65户人家的阿列克桑德罗夫斯卡娅村，因为到那时还没有人交来哪怕一普特燕麦。农民们不动声色地告诉他，省里的摊派只适用于余粮，不幸的是他们没有。土地局局长试图检查农民的仓库，但每次主人都恰巧不在；于是他破门而入，取走了相应的数额。这一举动激怒了围拢的农民。天色向晚，土地局局长害怕流血，又没有足够的大车和人手，只得撤退，并向县地方自治会主席（县是介于区和省之间的行政单位）请求进一步指示。农民们则向彼得格勒递交了一份申诉。

地方自治会主席看到了一个两难局面：“毫无疑问，如果不对阿列克桑德罗夫斯卡娅的农民采取强制措施，该县的整个燕麦采购就会停止；然而，[如果]行政部门的官员和农民之间发生任何严重的冲突，其后果甚至更加危险。”他特别害怕被指责为任意妄为，并提醒下属的地方官员，“广大公众”正在积极关注粮食供应管理。他的具体建议是查封仓库，并加紧劝说有影响的农民。

总督的回应只是稍微有力一点。他下令派出一支足以令人敬畏的分队，但也表示无论如何不得发生流血。⁴³阿列克桑德罗夫斯卡娅一案表明，使用武力除了部队不可靠等种种障碍之外，还有一个约束因素是公众舆论的敌意，更不用说当局自身的顾虑。政府面前是一个左右为难的选择：要么显得嗜血，要么显得愚蠢。

面对物质激励和武力都无法满足紧迫要求的情况，里季赫即兴拿出了一套以道德激励为本的对策。“定额摊派的想法……包括将粮食交付从商业交易领域转移到对祖国的义务领域，这是在我们所处的战争条件下每个俄国公民必须承担的责任。”⁴⁴在政府订购的11.06亿普特粮食中，里季赫拿出7.72亿普特作为摊派的定额。定额摊派是一种分配份额的方法：首先确定一个总额，然后在有关方面之间分配这项指标。⁴⁵里季赫把7.72亿普特的总额分派到各省；随后，各省地方自治会把应完成的定额下达给县地方自治会，县地方自治会再下达给区一级的农民组织，如此层层下推，直至农民家庭。

7.72亿普特的总额是基于军队的6.86亿普特订单，其余的是为国防产业的工人准备的。里季赫认为，这种公开回归双轨制的做法是必要的，因为唯有直接的战争事务，才能为把粮食交付定为公民义务提供正当理由。但他也觉得自己不能公开解释军队储备的绝望状况，因此他的许多紧迫感也无法传达给公众。由于军队的订单比军队的实际年消耗量大得多，里季赫被指控“冠冕堂皇地撒谎”，并偷偷地将民用采购列入摊派。⁴⁶但是，尽管有一些基于特殊环境或个人影响的例外，里季赫的定额摊派确实只用于直接的战争事务。⁴⁷

定额摊派的真正目的是加快交付。摊派于12月初公布，分配定额的全过程，直到个体农民一级，应在1917年1月6日前完成。这种节奏对任何政府来说都是很快的，对沙皇政府来说是闻所未闻的；最后期限不得不延长到3月1日。这些期限只针对定额的分配，实际交付则须在六个月内完成。1916年12月2日之后的任何时间的交付都将计入个人的摊派定额，并为此开出特别收据。定额确定之前的任何交付都能得到更优惠的价格，形式是运费补贴和大宗交付奖金。地方官员还得到警告：如果粮食迟迟交不上来，里季赫将被迫采取严厉而尚未言明的措施，或者（更不祥的是）把整件事移交军方酌情处理。

里季赫的定额摊派并不以武力为基础，而是试图给粮食交付加上“一些义务性质的东西”。⁴⁸这种义务感，一方面靠给每个生产者划定明确定额、注明“你对国防的贡献”来培养，更多则来自运动本身造成的紧迫气氛。里季赫说，他不在乎定额摊派是否失败，只要粮食能够交付；如果采购专员不喜欢摊派方法，认为他可以通过正常渠道获得定额——好吧，就让他这么做。⁴⁹价格奖励和武力威胁，则是支撑这种紧迫公民义务感的辅助动机。征购权仍然存在，但至少现在会更公平地适用，而不是碰上谁的存粮位置方便就落到谁头上。事实上，里季赫当初提出定额摊派主要是为了防止军队使用武力。

里季赫没有实现他的主要目标，即创造一种紧急和自我牺牲的气氛；相反，定额摊派引发了抗议和批评的风暴。⁵⁰里季赫被指责恢复双轨制，任凭城市，特别是国防工人不多的省城，自生自灭。一份怀有敌意的材料转述他的话说，他不打算操心“什么图拉或奥伦堡等等”。⁵¹理论上，定额摊派并不意味着与现有的采购系统有根本性的决裂，该系统仍然基于固定价格和向采购专员分配订单。实际上，政府的注意力完全集中在直接战争事务上，而政府采购机构的急剧瓦解，意味着城市只能自谋生路。甚至彼得格勒和莫斯科得到的也不超过订单量的十分之一。⁵²里季赫唯一可作的辩解是：他并非把城市扔下船，而是在上任时发现的粮食供应这场海难中，尽力保住军队至少不沉没。

还有人指控说，为了追求速度，里季赫没有与省级专员协商，而是根据可疑的统计数据匆忙地指定摊派定额。以前，省级采购指标由各采购专员相互讨价还价而定，（据称）这赋予指标一种道德权威，而单由中央下达的指标恰恰缺少这种权威。⁵³1916年的收成数字并不可靠，尽管这些数字是由地方自治会自己提供的，而且也很难确定在摊派之前已经采购了多少粮食。各省粮食商品化水平的差异也未获充分考虑；一些省份轻松过关，另一些省份则背上不公平的负担。不论这些说法是否公允，结果是地方自治会活动家一面抗议一面把定额分派下去，而且往往声明对后果概不负责。⁵⁴

里季赫通过增加运输成本来操纵固定价格的做法也激起了公众反对派的愤怒。一位观察家伊·西格夫报告说，他“亲自听到了一位真正的俄国社会主义知识分子的激情演讲，他在列举旧政府真正可怕的罪行时，包括政府‘毫不犹豫地调整了本应固定的粮价’这一事实。”⁵⁵专家们提出了更实质性的反对意见：里季赫等于废除了地租规律，使离运输点最远的粮食如今与位置便利的粮食一样值钱。而既然每批粮食价格各不相同，就无法为消费者确立一致的管制价格。⁵⁶

里季赫认为，在平抑物价的战斗口号下，消费者利益走得太远，挫伤了生产者交粮的经济刺激。特别是，没有充分考虑到运输的日益困难以及动用现已远离铁路站点的粮食供应的必要性。⁵⁷撇开提高固定价格的政治困难不谈，这一措施也难以奏效，因为农民通常在秋季售粮的心理时机已被错过；此外，农民手头有钱，并不感到经济压力。何况，他们还会把任何价格让步理解为软弱，进而坚持索要更高的价钱。所以，里季赫把价格补贴宣示为严格临时性的、本次粮食供应运动仅此一回的机会。补贴原定于1917年1月6日到期，届时将结束摊派的分配过程，但后来又延长到3月1日。这一延期无疑削弱了补贴促人尽快交粮的可信度。

对定额摊派最根本的反对意见是，它试图回避征集社会力量的必要性。当里季赫呼吁团结的时候，他的同僚普罗托波夫却不断取缔各地粮食供应大会。几个月后，亚历山大·恰亚诺夫说，“政府害怕饥饿，但它更害怕公共组织”。⁵⁸定额摊派之所以失败，是因为“民众本身缺乏建立粮食供应组织的基础，以及革命前的地方自治会与农民的隔绝，[意味着]随着摊派越来越接近生产者，在他们看来，摊派越来越成为由不受欢迎的国家当局对粮食的简单掠夺。”⁵⁹

凭借10月10日章程设立的区采购委员会，政府本来即将在民众中获得根基，但随即又把这个必不可少的机构抛弃了。1917年2月15日，辛格列夫在国防特别会议上与里季赫的辩论中谈到了这一点：

对阿·伊·辛格列夫而言，农业部长说“自觉的公共力量对农民的影响”是理想的，但他仍然无法理解该如何实现。农业部长把执行摊派的最终实施阶段，因而是最关键的阶段，交给不适合承担国家总体任务的机关负责，比如区和村庄大会。知识分子代表不能进入这些大会，因此，他们事实上被剥夺了影响摊派过程的手段。

组建由公众分子广泛参与的全阶层区委员会遭到农业部长反对。阿·伊·辛格列夫深信，为了实现农业部长自己承认其必要性的团结，民众必须首先相信现有的国家权威。⁶⁰

作为回应，里季赫认为，征集并非没有困难。在9月份确定固定价格水平之前的所有讨论，除了将国家分裂成生产者和消费者这两个相互对抗的阵营之外，没起到什么作用。拟议的区委员会将由地方自治会职员主导，他们“以一种有点特殊的爱国主义来估计当地的需要——当然他们是对的——他们教区、他们小地方的爱国主义”。⁶¹

里季赫主张，政治阶层的团结不应以征集为基础，而应以接受中央领导对轻重缓急的裁定为基础：“如果民众和积极的公众的所有自发力量都能激励农民，让他们认为[粮食交付]是由战争[以及]我们现在所处的决定性时刻所要求的公民义务，这将有重大意义。”比起无法通行的道路，更大的障碍是某些有影响力的舆论潮流执意向政治生活注入的“杯弓蛇影”。里季赫的同事、战争部长米·阿·别利亚耶夫后来评论说：“里季赫不断向国家杜马求助，要求杜马从他们那边支持他，发声迫使地主和农民出售粮食[和]完成已下发的定额划分……显然，不可能指望[这种支持]，甚至有人说可能有阻力。”⁶²

原则上不可能用粮食交付量来衡量“里季赫定额摊派”的成败，因为它本须到1917年夏天才能完成。对这个问题的讨论通常依赖于定额分配中的指派数额，而不是实际交付的数额。就连这种分配进行到什么程度也不清楚，而且越接近个体生产者就越模糊。但定额摊派在政治上的失败，已在地方活动家的抗议和拒不合作中暴露无遗。它建立军事储备的主要目标也部分地失败了。到1月中旬已建起18至30天的储备，但酷寒的冬季造成运输困难，储备又消耗殆尽。⁶³

定额摊派也未能避免使用武力来获得粮食。1917年2月23日，彼得格勒爆发的骚乱和步步逼近的道路泥泞季令里季赫和别利亚耶夫大为惊恐，两人向所有专员、总督和地方自治会官员发出一份电报，声明粮食必须在三天内交清。在此期间，价格优惠措施仍然有效。之后，在任何拒绝或大幅降低摊派的地区，“超过种子和个人粮食供应需求的所有可用储备”将被征购：“县地方自治会被赋予了在履行征购时通力合作的任务。”⁶⁴同一天，里季赫在杜马承认失败：“我只是人，只是凡人，当下的俄国需要在一切领域——在活跃的公共事务和各个角落——涌现出具备泰坦般力量的[人]。是的，要怪就怪我没有这种力量——在这方面我完全坦诚地承认我的罪过。”⁶⁵

承认定额摊派失败，并不等于承认其批评者有理。里季赫的方案完全建立在总督方案的基础上。他公然接受直接战争事务与国内后方之间的双轨制，把粮食交付当作义务而不依靠物质利益，试图强迫政治阶层团结在中央周围，并以适得其反为由拒绝征集战略。诚然，他依靠的是统计数字，但只是在税收战略而非垄断战略所需的范围内。批评者指出了这种方法的许多困难，但他们自己的替代方案是无力的，比他们自己所知道的还要无力。他们对里季赫操纵价格的愤怒，暴露出一种对固定价格的拜物教，忽视了价格形成的真正困难，特别是在高度紧张的政治气氛中。给工业品定下固定价格，等于承诺为粮食交付提供物质等价物，而这个承诺无法兑现。里季赫关于地方主义的警告本应得到重视：要通过新成立的理事会和委员会来建立与农民联系的桥梁，结果证明比征集派意识到的更难。被禁止的粮食供应大会掩盖了这样一个事实：鉴于在观念和目标上的深刻分歧，征集不是政治阶层团结的直接答案。用不了多久，而且比他们自己预想的更快，征集派就要在这些问题上领受痛苦的教训。

苏联历史学家阿·列·西多罗夫写道：“随着资产阶级民主革命的[快速到来]，只有不接触生活的官僚才会梦想把‘国家的所有有生力量’团结在彻底腐烂的专制制度周围。”⁶⁶在1916－1917年冬天充满厄运的气氛中，里季赫的努力确实显得很幼稚。在高层，官员们围绕着懵然不解的沙皇尼古拉展开混乱的阴谋，徒劳地想迫使他拿出一点领导力。⁶⁷公众目睹了挫败情绪的爆发，如荒诞离奇的拉斯普京谋杀案，以及杜马发言者对政府叛国几乎不加掩饰的指控。在社会底层，罢工运动的能量不断聚集，冬天越冷，人们对战时艰难困苦的绝望也越深。破坏的力量已经超出经济失调的范围，连寻求政治阶层团结的人中间用心最好的也无能为力。里季赫只是个凡人，他的定额摊派最终加剧了政治和经济的混乱；但他的即兴应变，仍是政府在迅速逼近的毁灭面前为自救所作的唯一真正努力。