桥本“结构改革”政策的实施及其破产（1997～2000年）

1997年是在一种异样的气氛中拉开帷幕的。

1997年1月1日，刊登在《日本经济新闻》头版头条的，是题为“致下一代　来自2020年的警钟”的连载策划的第一篇文章。

让我们浏览一下标题。“改革停滞　未老先衰”“在世界上孤立，个人陷入孤独”——这是大标题。文章中的小标题也接连是阴暗的字眼：“繁荣急转，企业衰退”“酷似十九世纪末的英国”“东京飘浮着死相”。同一版面上还有其他相关报道，也排列着严厉的标题：“2020年将变成这样——经济骤暗，活力匮乏”“日经2020年委员会成立　学者建言避免破局”。

头条文章正文的开头是：“年轻人和举家出行者兴高采烈地启程海外旅行，新的一年又开始了。祈愿平安的初诣风景一如往年，但就在这片景象的脚下，日本已悄然踏上通往破局的道路。经济持续低迷，跟不上自产业革命以来步入转换期的世界。支撑了战后的体系已无法正常运转。若不改革，国家将不断老化，到人口因少子化而减少的2020年，下一代看到的将是一个正在消失的日本。这样的‘警钟’正从未来鸣响。”

在这样的晨报送达的同时，书店门口摆上了《周刊经济学家》（迎春合并号），封面上大书“世纪末·日本经济”，印着“不良债权地狱”“融解中的日本经济社会”“日本面临的世界危机”。

日本有代表性的经济报刊高声疾呼日本经济危机，1997年的日本经济就此开始。

随后，1月3日，经团联会长丰田章一郎发表了新年谈话：“我国如今正处于重大的岔路口。……若对现状置之不理，日本经济将走向破局，在二十一世纪被世界的繁荣抛在后面。”隔了一段时间，2月9日，经济同友会也表明了危机感：“日本经济正在下沉，若置之不理将迎来破局。”（《面向21世纪的行动计划》）

经济报刊所显示的危机意识，也为财界所共有。

1 桥本内阁的“六大改革”

当时的内阁，是1996年11月成立的第二届桥本龙太郎内阁。由细川内阁、羽田内阁相继组成的非自民党各党联合内阁的时代，于1994年6月结束，自民党、社会党、先驱新党三党联合的村山内阁成立；1996年1月村山首相辞职，同为三党联合的桥本内阁接棒；之后，在1996年10月的大选中，社会民主党（1996年1月由日本社会党更名而来）与先驱新党惨败，脱离内阁转为阁外合作，第二届桥本内阁由此成立——这期间，内阁更迭令人眼花缭乱。第二届桥本内阁是久违的自民党单独内阁。

这位桥本首相于1997年1月在国会的施政方针演说中提出的，就是“六大改革”。所谓“六大改革”，指的是“财政结构改革”“教育改革”“社会保障结构改革”“经济结构改革”“金融体系改革”“行政改革”这六项“改革”；它是在前一年11月第二届桥本内阁成立时发表的“五大改革”之上，再加进“教育改革”而成的。

“在人、物、资金、信息自由流动、世界一体化的时代，现有体制反而在阻碍我国富有活力的发展，这是显而易见的；我们必须尽早创造出领先世界潮流的经济社会体系。要改变深深扎根于社会的体制，伴随巨大的困难。然而，这些体系相互密切关联。我之所以说，必须在行政、财政、社会保障、经济、金融体系之外加上教育，将这六大改革一体断然实施，正是因为这个缘故。”——这是桥本首相在1997年1月施政方针演说中的话。

“六大改革”之中，让我们具体看看与经济直接相关的部分。

①财政结构改革方面，以到2003年度为止将国家及地方的财政赤字占GDP比重降至3%以下、形成公共债务余额占GDP比重不再上升的财政体质等为目标，对全部支出不设禁区地重新审视；②社会保障结构改革方面，力图确立这样一种高效而稳定的社会保障制度：在医疗、养老金、福利等方面给付与负担保持均衡，且能与经济活动并存，立足于服务可选择、发挥民间活力的思路；③经济结构改革方面，为有助于新产业的创造，在资金、人才、技术等方面完善环境，并通过大刀阔斧的放松管制等，纠正物流、能源、信息通信、金融的高成本结构，此外还致力于企业与劳动相关诸制度的改革，使我国的经营环境在国际上富有魅力；④金融体系改革方面，以使我国金融市场重生为与纽约、伦敦比肩的国际市场为目标，转换金融监管、改革市场本身的结构，对金融市场则依照Free（市场原理发挥作用的自由市场）、Fair（透明而可信赖的市场）、Global（国际化的、领先时代的市场）三原则推进改革；如此等等。

2 “改革”带来的景气下行

在这样的“六大改革”之下，日本经济变成了什么样子。

首先来看景气的动向（图表1-1、1-3）。

景气自1993年11月开始走向上升（回升），尚未充分恢复，就在1997年5月到达峰顶，转为下降。从GDP实际增长率的走势看，1996年曾升至3.2%，1997年却跌至1.1%（图表4-1）。前文已经看到，1997年本有望实现超过1996年的增长（第三章第2节）。然而事与愿违，1997年的实际增长率反而低于1996年。这是为什么呢？

（资料）内阁府《国民经济核算》

究竟发生了什么？让我们按需求项目，比较一下1996年与1997年对经济增长贡献度的数字（图表4-1）。

首先引人注目的是民间需求贡献度的下降（从1996年的2.6%降至1997年的0.5%，下降2.1个百分点）。看其内部构成，民间消费支出与住宅建设的贡献度降幅很大（合计1997年较1996年下降1.6个百分点）。这是受到以下因素的影响：作为“财政结构改革”的一环，①在收入方面，废除了前一年之前一直实施的所得税与地方居民税特别减税，导致收入减少；②自1997年4月起上调消费税率（3%→5%）。

此外，公共需求也大幅下降，从1996年的正贡献（0.9%）转为1997年的负贡献（负0.4%）。这也是“财政结构改革”抑制支出、尤其是削减公共投资的影响。

始于1997年6月的景气下行，只能说是“财政结构改革”这项“改革”所带来的景气下行。

亚洲货币危机的发生

对桥本内阁来说不幸的是，就在这样的景气下行开始之际，1997年7月爆发了亚洲货币危机，日本经济也因对亚洲各国出口减少而受到波及。

二十世纪九十年代前半，泰国、马来西亚、印度尼西亚、韩国等亚洲国家在国内开设离岸市场等，接受外国资本，加速经济增长。而这些外国资本，以其中一个投资对象国小小的经济失调（具体说是泰国贸易收支转为赤字）为导火索，不仅开始流出泰国，也开始流出其他各国。因为人们认为，经济的失调并不限于当事国（泰国）一国，其他亚洲各国也处于同样的状况。

就这样，一国的外国资本外流波及其他国家，结果，亚洲各国的货币（管制外国资本流入的中国等国除外）大幅贬值。

随之而来的是剧烈的通货膨胀和经济（还有政治）的混乱。最终，泰国、印度尼西亚、韩国三国接受IMF（国际货币基金组织）的援助，谋求经济重建，这些国家由此实施了IMF主导的新自由主义经济政策。

在亚洲货币危机爆发之前，日本经济就已进入景气下行局面；从1997年下半年到1998年，又因出口增幅下滑（1998年同比转为负增长）而受到重大影响。

股价下跌，并走向“金融危机”

在这样的形势下，新的考验又袭向了日本经济。

那就是股价的再度（进一步）下跌。

（注）各年年末收盘价

从日经平均指数看股价的走势：股价从1989年末的近39000日元大幅跌落至1992年末的近17000日元，其后受景气回升带动，到1994年末恢复到接近20000日元。此后三年间处于平稳状态，到1996年末为19000多日元。然而进入1997年后，景气转为下行。股价到1997年末跌至15000多日元，1998年末更跌至13000多日元，再度大幅下跌（图表4-2）。

于是，在①景气下行、②股价再度下跌的形势下，爆发了“金融危机”，同时还出现了众多金融机构“惜贷”（貸し渋り）乃至“抽贷”（貸し剝がし）的现象，而这又使景气进一步下行。

3 金融危机的爆发、“惜贷”“抽贷”

金融危机的爆发

1997年从年初起股价持续下跌，其中引人注目的是银行股的下跌。与此同时，债券市场上金融债的收益率持续上升（价格下跌）。这反映出：不良债权问题日益严重，加上在告别“护送船队式监管”、“彻底贯彻自我责任原则，交由市场判断”的“金融体系改革”（“金融大爆炸”式监管）之下，市场上蔓延开一种担忧——大型金融机构也有可能倒闭。

这种不安的顶点，是准大型证券公司三洋证券因无法在同业拆借市场筹措到资金而经营破产（1997年11月）。接着，在都市银行中多年引领并支撑北海道经济的北海道拓殖银行经营破产（营业转让给北洋银行），四大证券之一的山一证券也走到了自行停业的地步，金融界为之剧烈震荡。

被传可能经营破产的纪阳银行、足利银行、安田信托银行等门前，排起了要求提取存款的人群；日本长期信用银行门前，也排起了要求解约金融债的人群。

“惜贷”“抽贷”

“惜贷”“抽贷”这类现象，正是在这样的形势下发生的。

其背景有二。其一是，在那些经营前景令人担忧的众多金融机构，存款被提取，再加上在短期金融市场上也难以筹措资金，可用于放贷的资金枯竭（或者说资金枯竭的风险增大）。其二是，在1993年4月起实施的自有资本比率管制（BIS管制）之下，一些金融机构陷入了无法增加贷款（或者说必须压缩贷款）的境地。

关于后者，略作说明。所谓自有资本比率管制，是指这样一项管制：银行的自有资本（资本金及留存收益等）占风险加权总资产（将银行各项资产分别乘以风险权重后加总得出的资产额。例如对民间贷款按风险权重100%计、国债按0%计来计算）的比率，必须保持在一定水平以上（经营国际业务的银行为8%以上，仅经营国内业务的银行为4%以上）。这是由设在瑞士巴塞尔的国际清算银行（BIS。最初是第一次世界大战后向战败国德国收取并管理赔偿金的银行，完成这一使命后，当时已成为各国中央银行之间合作的场所）制定的规则，其宗旨（一般认为）在于抑制日本的银行毫无节制地扩大贷款的行为。这项管制引入之时，自有资本占风险加权总资产的比率，欧美银行约为8%，而日本的银行仅为4～6%。实施这项管制，就可以抑制日本的银行扩大融资。

照此下去，日本的银行要么压缩资产，要么增加自有资本。于是，日本方面主张，日本的银行所持股票的账面浮盈（市价与账面价值之差）也应视为自有资本，并最终获准将浮盈的45%计入自有资本。

在这项管制之下，泡沫破裂后发生的事情是：第一，股价下跌（即账面浮盈减少）以及随之而来的自有资本减少；第二，不良债权增加造成损失，同样会导致自有资本减少。自有资本比率8%，换句话说，就是持有的总资产不得超过自有资本的12.5倍。也就是说，自有资本一旦减少，就必须设法压缩相当于其12.5倍的总资产。于是，日本的许多银行陷入了想放贷而不能放、有时还必须压缩贷款的境地。此外，这项管制还规定，对于自有资本比率不达标的银行，监管当局可以发出要求提交经营改善计划、限制业务、停止业务等命令，这种“早期纠正措施”定于1998年4月起实施。

可见，“惜贷”“抽贷”正是这类BIS管制带来的结果。

这种被称为“惜贷”“抽贷”的现象从1997年秋开始，持续了整个1998年，甚至延续到1999年上半年。这一时期金融机构的贷款态度变得极为严苛，从日本银行《企业短期经济观测调查》的“贷款态度判断DI”走势即可看出（图表4-3、4-4）。

（注）1. 判断DI是认为贷款态度“宽松”的经营者比例与认为“严苛”的经营者比例之差

2. 贷款态度DI出现“严苛”占优，过去在75年、80年、90年也曾有过，但那些时期都正值日本银行实施货币紧缩政策。98年在并未采取紧缩政策的情况下却出现了“严苛”占优，为史上首次。

（出处）山家悠纪夫《“结构改革”的幻想》

战后首次连续两年负增长

由于这场“金融危机”的爆发，1998年、1999年景气继续下行。1998年的实际增长率为-1.2%，1999年为-0.3%（图表4-1）。连续两年负增长是战后首次，大银行经营破产（继北海道拓殖银行之后，1998年又有日本长期信用银行、日本债券信用银行。两家均被国有化，后来出售给民间，成为新生银行、青空银行并延续至今）也是战后首次。1997年至1999年的景气下滑（可以说）是战后最大级别的。顺带一提，在这场大萧条之下，1998年民间工资水平也低于上一年（厚生劳动省《每月劳动统计调查》现金工资总额，30人以上规模的事业所）。

这场萧条，如前所述，是“财政结构改革”这项“改革”带来的萧条，但同时也伴随着“金融体系改革”之下“金融危机”的发生而来，因此也可以把它看作一场由“改革”加深的萧条。

4 修正“改革路线”带来景气回升

在这样的形势下，即便是志在“改革”的桥本内阁，也不得不把力量倾注在重振景气上，而非执行“改革”。

要做的事有两件。一是让日本经济摆脱金融危机，二是全面动员财政政策与金融政策，刹住景气的下行。

然而，这面临着巨大的困难。因为这两项课题，都要求采取有违桥本内阁高举的核心政策——“金融体系改革”“财政结构改革”等六大改革中两项的精神——的政策，也就是说，必须修正乃至中断“改革”。

具体而言，第一，要使日本经济摆脱金融危机，就必须谋求金融机构经营的稳定，或是让已经无可救药的金融机构顺利破产，为此需要投入公共资金，而这有违“金融体系改革”的宗旨。桥本内阁一方面以“建立自由而公正的金融体系为目标”，致力于制定以自由化、放松管制为支柱的《金融体系改革法》（1998年6月通过）。在这样的潮流之下，当时社会的氛围是：“把经营恶化的金融机构清算处理掉就行了——这种议论不仅在媒体和政治家当中，就是在经济学家之间，也常常被当作‘正论’来谈论”（白川方明《中央银行》）。

第二，关于扩大财政支出，政府已向国会提交了《财政结构改革法案》，其中规定的不仅是1997年度，还包括1998年度以后财政政策的应有方式，而法案正在审议之中（1997年11月通过），构成了制约。桥本内阁一直等到1998年度预算（依据《财政结构改革法》编制的紧缩型预算）通过之后，才提出旨在提振景气的“综合经济对策”，时间是1998年4月24日。而纳入了该政策的1998年度补充预算（6月通过），与两个月前刚刚通过的年初预算恰恰相反，是积极型预算——前后自相矛盾。

从1997年下半年到2000年，政府为摆脱金融危机而采取的对策，以及为提振景气而实施的各项经济对策，如图表4-5所示；但这些对策真正开始全面实施，是在1998年7月的参议院选举中自民党惨败、桥本内阁下台、由小渊惠三内阁接任之后。

针对金融危机，1998年10月制定了《金融机能再生法》和《金融机能早期健全化法》

（出所）山家悠纪夫《“结构改革”的幻想》

，准备了60万亿日元的注入资金；此外，1998年8月还为面向中小企业的信用协会¹设置了特别担保额度等。由此，企业的“金融机构贷款态度判断DI”也以1998年末为峰值，“严苛”的感觉逐渐消退（图表4-3、4-4）。

此外，关于《财政结构改革法》，在桥本内阁任内就已经进行过将目标年度推迟两年之类的“修正”（1998年5月），小渊内阁接任后则将其“停止施行”（1998年12月。此后一直处于停止状态，实际上可以说是废除了）。财政政策由此恢复了自由度。

就这样，在自称为“经济再生”内阁的小渊内阁执政期间，景气逐渐走向回升。景气的谷底是1999年1月。1999年的实际增长率虽然仍为负值，但2000年实现了2.8%的正增长，其中民间消费支出与设备投资等民间需求以及出口的贡献很大（图表4-1）。

由“改革”带来、被“改革”加深的这场萧条，靠着修正（中断）“改革”政策，才得以渡过。

5 “理想在美国”，重回“结构改革”路线

实施“改革”政策失败了——把景气搞坏了——本以为有了这次失败的教训，此后关于“改革”的议论会趋于低调，或者至少“实施应当慎重”的呼声会高涨，但现实并非如此。即使“改革”的失败就在眼前，财界自不必说，政府、学者、媒体等也都没有收回“改革是必要的”这一主张。

小渊首相在其内阁成立不久的1998年8月设置了直属首相的咨询机构“经济战略会议”（议长为朝日啤酒公司会长樋口广太郎），该会议于1999年2月向首相提交了题为“日本经济再生战略”的咨询报告。

“经济战略会议”的咨询报告

为就“日本经济的再生与21世纪经济社会结构的应有形态”提出意见而设置的“战略会议”，成员由财界人士与学者共十人组成，学者中有中谷岩、竹中平藏等人。

这份咨询报告篇幅浩繁，A4纸约有六十页，字数将近八万。

介绍其概要：报告一开篇就写道：“一直以来作为战后日本经济飞跃式增长原动力的日本式体系，处处出现了破绽，而这些破绽作为拖住日本经济增长后腿的因素，持续发挥着作用。”

报告接着写道：第一，日本式雇用与工资体系，以及优厚的社会保障体系，作为制度正日渐丧失可持续性；第二，以管制与保护、趋同体质、“护送船队”方式为象征、过度重视平等与公平的日本式社会体系，带来了公共部门的臃肿化、低效化以及资源配置的扭曲；第三，日本式的隐性资产经营从全球标准来看已陷入低效，使冒险变得困难。

基于这样的现状判断，报告提出了以下种种“结构改革”政策。其中值得注意的要点如下。

・必须变革过度重视结果平等的日本式社会体系，将其重建为“健全而富有创造性的竞争社会”。

・防止政府对民间自由经济活动的过度干预。实现“小而高效的政府”。 ・为了让每个人的努力与成果得到充分发挥，引入各种激励机制。 ・削减公务员编制。 ・追求更为扁平的直接税体系。下调所得税的起征点。上调消费税不可避免。 ・尽早将劳动者派遣等的适用行业原则上自由化。 ・构建取代日本式金融体系的全新金融体系。构建促进不良债权实质性处置的机制，等等。

后面还有很长的内容，但介绍就到这里。

饶有兴味且显示了这份咨询报告本质的，是它的结尾部分。

报告写道：“二十世纪八十年代前半期的美国经济，也背负着双赤字与储蓄率下降、企业国际竞争力丧失等诸多问题。然而，除了以实现小政府、彻底放松并废除管制、大幅削减所得税与法人税为支柱的里根经济学之外，又以微观层面对重视股东利益的经营之彻底追求、以及容忍这种做法的灵活社会体系为后盾，美国经济到九十年代中期实现了漂亮的复苏。”日本“结构改革”的样板就在那里——这就是所谓的“理想在美国”。

诚然，当时的美国经济一片大好。然而，在其背后，又有什么正在发生？

宣称“美国是发达国家中国民最贫穷的国家”的《联合国人类发展报告》，发表于1998年。用贫困率、识字率及其他指标算出“人类贫困指数”来看，美国在十七个发达国家中排名垫底（顺带一提，日本排在第八位）。芭芭拉·埃伦赖克所著《镍币与角币》（Nickel and Dimed）描绘美国底层社会，成为畅销书，于2001年在美国出版。同样在2001年，吉尔·A·弗雷泽的《令人窒息的办公室》出版；稍晚，2004年戴维·K·希普勒的《穷忙族》出版。在日本成为畅销书的堤未果《纪实 贫困大国美国》，出版于2008年。这些书介绍的都是美国（尤其是底层）人们的生活，以及办公室里的工作状况，究竟变得何等糟糕。总而言之，在九十年代的美国，经济（企业）繁荣的同时，人们的生活却变得一塌糊涂。

“经济战略会议”成员中的财界人士与学者，是否只看得见前者（经济的繁荣），却看不见后者（人们生活中贫困的加剧）呢？抑或是看见了，却不认为那是什么大不了的事？

倘若照这些“战略会议”成员的建议，把他们所主张的“改革”实施下去，日本人的生活会变成什么样？答案，各本书腰封上的话已经给出了暗示。

“‘穷忙族’的悲剧正逼近日本”（《镍币与角币》）、“工作无处不在地追着你不放——这种工作方式太不正常”（《令人窒息的办公室》）、“为了不让明天的日本变成今天的美国”（《穷忙族》）、“致追随美国脚步的日本：来自大洋彼岸的警告！”（《纪实 贫困大国美国》）。