小泉内阁登场与“结构改革”的全面实施（2001～2009年）

小渊内阁自称“经济再生”内阁，把桥本内阁的“改革”政策做了一百八十度大转弯，使日本经济走出“金融危机”，并遏制住了景气下行。然而，就在成果开始显现的时候，2000年4月2日小渊首相因脑梗塞紧急住院，4日内阁总辞职（小渊于5月14日去世）。继任的是森喜朗内阁（2000年4月5日成立，自民、公明、保守三党联合内阁）。

另一方面，从1999年2月开始回升的景气，到2000年12月半途夭折，1999年至2000年的回升以22个月告终（图表1-1、1-3）。22个月的恢复期，与七十年代中期的恢复期（1975年4月～1977年1月）并列，是战后最短的恢复期。其背景是IT泡沫破裂导致的美国经济失速，以及受其影响的日本出口减少。

由于这次景气失速，2000年已回升至2.8%的GDP实际增长率，到2001年跌至0.4%（图表5-1）。

（资料）内阁府《国民经济核算》

受到这种景气下滑的影响，再加上森首相本人“日本是以天皇为中心的神之国”言论的问题，以及对“爱媛丸事件”应对失当（休假中接到初次报告后仍继续打高尔夫球，应对迟缓），不受欢迎的森内阁于2001年4月总辞职，继任的小泉纯一郎内阁成立（2001年4月～2006年9月）。小泉在4月的自民党总裁选举中战胜桥本龙太郎、麻生太郎、龟井静香三名候选人当选总裁，进而就任首相。这就是小泉“结构改革”内阁的登场。

1 小泉“结构改革”内阁的成立

小泉首相在就职时的施政理念演说（2001年5月）中，说了下面这番话。

“没有结构改革就没有日本经济的再生”

“赋予我的最重要课题，是重整经济，建设充满自信与自豪的日本社会。……我本着‘没有结构改革就没有日本的再生与发展’的信念，推进经济、财政、行政、社会、政治各领域的结构改革，希望断然实行堪称‘新世纪维新’的改革。不畏惧痛苦，不在既得权益的壁垒前退缩，不拘泥于过去的经验，贯彻‘不畏惧、不退缩、不拘泥’的姿态，确立与21世纪相称的经济与社会体系。……

对日本而言，当下最重要的课题是使经济再生。作为小泉内阁的第一项工作，我将把森内阁时期汇总制定的《紧急经济对策》迅速付诸实施。这项经济对策，是从以往追加需求型的政策，转向重视不良债权处置和资本市场结构改革的政策 转舵。……

处方已经开出。为了真正实现日本经济的再生，此刻我所应当做的，就是决断与执行。”

即“决断”并“执行”“结构改革”。为此，小泉首相首先做了两件事。一件是从民间聘请庆应义塾大学教授竹中平藏担任经济财政政策担当大臣，另一件是活用“经济财政咨询会议”。

竹中经济财政政策担当大臣

竹中生于1951年，当时50岁，是专攻经济政策的“改革派”大学教授。他与政治的关联，早在小渊内阁时期就已存在，曾作为经济战略会议的核心成员，参与制定第四章介绍的“日本经济再生战略”。此外，他还担任森内阁设立的“IT战略会议”委员，提出过各种政策建议。这次起用，看来是出于小泉首相的意图：把处于提出建议一方立场的“学者”，任用为处于执行建议立场的“大臣”，由其“决断”并“执行”种种政策。

起初以“经济财政政策担当大臣”身份被起用为阁僚的竹中，在第一届小泉（改组）内阁（2002年9月～2003年11月）中兼任金融担当大臣，其后在第二届小泉内阁（2003年11月～2005年9月）中以同样分工再次出任大臣，但中途卸任金融担当大臣，转而兼任新设的邮政民营化担当大臣。接着在第三届小泉（改组）内阁（2005年10月～2006年9月）中就任总务大臣兼邮政民营化担当大臣。在前后将近六年的小泉内阁中，他始终作为阁僚——而且是小泉首相各时期最重点课题的担当大臣——持续指挥种种“改革”。

“经济财政咨询会议”的活用

“经济财政咨询会议”是通过桥本内阁作为“六项改革”之一实施的“行政改革”中的“中央省厅重组”（2001年）新设立的会议。其职责是接受总理大臣的咨询，调查审议经济财政政策方面的重大事项。

会议的议长是总理大臣；议员中，内阁官房长官、经济财政政策担当大臣为常任，此外还有总理大臣指定的大臣（历来为财务、总务、经产三大臣）、总理大臣指名的相关机构首长（历来为日银总裁），以及总理大臣任命的“在经济或财政相关政策方面具有卓越见识者”（通称“民间议员”）。此外，关于“民间议员”，法律规定“不得少于议员总数的十分之四”（《内阁府设置法》第二十二条），历来任命财界两人、学界两人共四人。任期两年，但因连任、再三连任而长期任职的例子很多。

“经济财政咨询会议”首次设立是在森内阁时期，但因森内阁短命告终，几乎没有动用；真正开始活用，是在首相把这个会议定位为“最重要的政策会议”的小泉内阁成立之后。在小泉内阁，以“预算编制的基本方针”为首，经济运营、财政运营、各项“改革”等基本方针，都先在这个会议上提出、讨论，然后获得认可、决定。之后再走内阁会议认可、决定的程序，必要时形成法案交由国会审议；但咨询会议的议长毕竟是总理大臣。于是形成这样的流程：咨询会议一通过，内阁会议就照样通过，并在执政党占多数的国会获得表决通过。

咨询会议在实现各项“改革”上占据了如此重要的位置，而在咨询会议中发挥重大作用的，是“民间议员”，尤其是提出亲财界“改革”方案的财界出身议员。民间议员四人中，来自财界的议员有两人，其余两名学界出身议员中的一人，通常指定由明显持亲财界“改革”意见的人担任。因此，“民间议员”的意见分布至少是“改革派”三比一。加上“改革”志向强烈的竹中大臣就是四比一，再加上小泉首相就是五比一。从一开始就形成了“改革派”意向畅通无阻的格局。

政府的审议会（或与之类似的会议），此前的惯例是：吸收了财界代表，就也吸收劳动界代表，或吸收中小企业代表，又或吸收消费者代表，以此对中立与公正有起码的顾及。不做这类顾及的官方组织，恐怕要首推这个“经济财政咨询会议”。说到底，这个会议本是总理的咨询机构，议长却是总理大臣本人，是个奇怪的机构。

总而言之，小泉内阁的“结构改革”就是在这样的结构之下开始的。

《基本方针》的制定

小泉内阁下的“经济财政咨询会议”所做的第一件大事，是制定《关于今后经济财政运营及经济社会结构改革的基本方针》（通称《基本方针》）（2001年6月）。

这是此后每年6月前后经内阁会议决定的《基本方针》的第一份。这份《基本方针》开头首先强调的，是“不良债权问题的根本解决”。其中写道，“作为经济再生的第一步，应当加快不良债权的处置”；“把今后两至三年定位为日本经济的集中调整期，短期内不得不甘于接受低经济增长，但其后的目标是克服经济的脆弱性，实现民间需求主导的经济增长”。从中可以读出：把解决不良债权问题放在一切之上，不解决它，日本经济就无法前进——这就是小泉内阁的基本姿态。

《基本方针》继这“第一步”之后，接着提出了“实施结构改革的七个改革计划”。其中第一项是“民营化·管制改革计划”。其中写道，“在‘民间能做的事尽量交给民间’的原则下……强力推进民营化……通过包括对邮政事业民营化问题的具体研究……等，……扩大民间部门的活动场所与收益机会”，等等。

以下本想依照《基本方针》的记述介绍这些“改革计划”，但或许是因为内阁成立后短时间内汇总而成，《基本方针》接下来的记述不成体系，逻辑上也未加梳理，给人以种种方案杂乱罗列之感。

因此，这里按所写顺序择取要点。主要内容如下。

・在医疗、护理、福利、教育等领域引入竞争机制。

・从以存款为中心的储蓄优待，转向股票投资等投资优待……研究包括税制在内的各项制度应如何设置。

・在2002年度，作为财政健全化的第一步，以把国债发行控制在30万亿日元以下为目标。

・稳步推进司法制度改革。

・推进证券市场、不动产市场的结构改革。

・推进劳动力市场的结构改革。推进使派遣、固定期限雇用、裁量劳动制等多种就业形态得以选择的制度改革等。

・税制改革。

・社会保障制度改革。

・医疗制度改革。负担的合理化。

・年金制度改革。

・地方竞争——确立地方自立的中央与地方关系。

・地方财政制度的根本性改革。

2 “不良债权处置”这项政策

把不良债权处置问题列为“结构改革”之首的，是先于小泉内阁的森内阁。那就是森内阁的“紧急经济对策”（2001年4月6日）——小泉首相在就任时的施政理念演说中说过“处方已经开出。……我所要做的，是决断与执行”，对其给予了高度评价。为应对2000年11月以来的景气下滑，森内阁制定了“紧急经济对策”，其具体措施的第一条，就是“不良债权的彻底表外化”（即从银行的资产负债表中消除不良债权）。

为什么是不良债权处置

为什么景气对策的头等大事是处置不良债权？想来是因为，泡沫破裂后的景气回升（1993年11月～1997年5月，43个月；1999年2月～2000年11月，22个月。参见图表1-1、1-3），每一次都是景气尚未充分恢复就中途夭折了。这种夭折的背景，在于不良债权问题的存在：金融机构背负着不良债权，所以景气即使开始回升，也无法充分恢复，转眼间就跌落下去；因此，要使景气真正恢复，首先必须解决不良债权问题——森内阁以及小泉内阁（或者说是这些内阁的政策智囊）就是这样考虑的吧。

不过，重新确认一下事实关系：带来第一次（1997年6月起）景气下滑的，是桥本内阁实施的以“财政结构改革”为首的“改革”政策；第二次（2000年12月起）则是美国IT泡沫的破裂。这是本书已经指出过的。景气回升的两次受挫，都发生在与不良债权问题无关的地方。

如果没有桥本内阁强行推行“改革”政策，或者美国IT泡沫破裂的时间再往后错开一些，那么，即使不良债权问题依然悬而未决，日本景气回升的中途受挫也不会发生——这样说是可以的。

打上问号的“不良债权问题压低经济的机制”

无论如何，小泉内阁开始着手解决不良债权问题了。

小泉内阁上台后（或许应该说是竹中出任经济财政政策担当大臣后？），把此前的《经济白皮书》（《年度经济报告》）改名为《经济财政白皮书》（《年度经济财政报告》）。其第一版即2001年版《白皮书》（由竹中大臣负责），用整整一章讨论了不良债权问题。其中分析了“不良债权问题压低经济的机制”，并论述了“解决不良债权问题对于我国经济再生是不可或缺的”，先来看看它的主张。

《白皮书》列举了不良债权使景气变坏的三条路径如下。

第一条路径，是不良债权挤压银行收益这条路径。它论述道：“银行收益受到挤压，银行的金融中介功能就会下降”，从而无法承担风险。

第二条路径，是“低收益、低生产率的领域永远滞留着从业人员、经营资源、资本、土地等经济资源，这些经济资源无法分配到高收益、高生产率的领域”这条路径。它的说明是：不良债权与收益低下的低生产率领域相关，资金流向了那里，人也在那里工作，所以资金和人无法流向高生产率领域。

第三条路径，据说是“银行破产等导致对金融体系的信任下降，使企业和消费者的行为趋于谨慎，压低设备投资、个人消费”这样一条路径。

以上就是三条路径：有不良债权，经济就无法增长，所以必须尽快处置——《白皮书》是这样说明的。问题在于，该如何解读这一说明。

《白皮书》的说明是错误的

首先说第一条路径。

《白皮书》的说明看似言之有理，然而，这一说明在问题的设定方式上就是错误的。因为它只是把“有不良债权的状态”与“没有的状态”相比较，说“有的状态”不好、“没有的状态”更好——只不过在说极为理所当然的事情而已。

现实中，不良债权是“有”的。这里原本应当比较的，是“听任其存在下去”与“将其处置、使其变成没有的状态”这两者对景气各自的影响。

“有的状态”是对经济不利的状态，这一点很清楚。话虽如此，“将其处置”，却会给经济带来更加不利的影响——就是这么回事。如果实施处置，第一，银行收益会变得更差。第二，“处置”就是使企业破产，因而会剥夺该企业将来复活的可能性（银行得以回收债权的机会）。第三，会打击与该企业有交易往来的企业的经营（结果可能又催生新的不良债权）；第四，还会使从业人员失业——会产生这种种恶劣影响，这样行吗？

像这样，应当比较的是“有的状态”与“把它消除时的状态”，而不是“有的状态”与“没有的状态”。这么一比较，反倒可以说前者还要好一些。

关于第二条路径，它把社会二分为“低生产率领域”与“高生产率领域”，认为在日本经济中，资金和人过多地滞留在前一个领域，所以需要通过“放松管制”等，使资金和人从前一个领域流向后一个领域——这与“结构改革”论的基本想法是一致的。但是，这种想法对现实的认知明显是错误的（因此是错误的说明）。

问题就在于，这一理论以资金和人都处于完全就业状态为前提。

观察21世纪初的日本经济，应当认为，现实中资金和人都处于不完全就业的状态。也就是说，1997年至1998年的“金融危机”过去之后，从20世纪90年代末到21世纪初，在货币宽松政策之下，“企业的资金周转判断”较为宽裕（图表5-2）；失业者达到340万人，失业率达到5.0%（均为2001年），人手也有富余（图表5-3）。《白皮书》按低生产率领域与高生产率领域的二分法来思考，主张处置不良债权（即收回流向低生产率领域的资金，同时通过使该领域的企业破产，让在该领域工作的人失业），由高生产率领域吸收这些资金和人，使日本经济增长。但是，现实并非如此；在这两个领域之外，还存在着一个生产率为零、或许应称为“失业领域”的领域。因此，成长领域需要资金和人时，从失业领域调来即可，根本无须求之于低生产率领域——当时就是这样的状况。而在这样的现实之下，因不良债权处置而失去去处的资金和人，会滞留于失业领域；也就是说，资金会进一步过剩，失业者进一步增加，日本经济的增长力反而会下降——本应这样认为才对。现实如图表5-2、5-3所示：在小泉内阁的整个期间（2001～2006年），货币宽松状态一直在持续；而在强行处置不良债权的期间（2001～2004年），失业率与失业者人数双双上升（增加），并且居高不下。

（注）回答“宽裕”的企业比率（%）与回答“紧张”的企业比率（%）之差

（资料）日本银行《全国企业短期经济观测调查》

（资料）厚生劳动省《劳动力调查》

最后，关于第三条路径。

第三条路径的存在，在一定程度上应是事实。然而，要说这条路径，应该说把不良债权问题扩大成金融危机问题的桥本内阁，责任更大。而且，应对这一问题的有效方法，并不是逼迫金融机构处置不良债权（表外化），而是像此前的小渊内阁所实施的那样（后期的小泉内阁也将实施），向不稳定的金融机构投入公共资金。

综上所述，《白皮书》所说的三条路径，无法证明这一时期急于处置不良债权的正当性。

而现实是，强行处置不良债权，使森内阁时期以及小泉内阁初期的景气进一步恶化了。企业破产件数达1.9万件（2000年度、2001年度、2002年度。图表5-4），失业者达360万人，失业率达到5%以上（图表5-3）。GDP实际增长率也从2001年的0.4%进一步降至2002年的0.2%（图表5-1）。尽管2002年美国经济走向复苏、日本出口也由2001年的同比下降转为正增长，情况依然如此（图表5-11）。

（注）负债额1000万日元以上的破产

（资料）东京商工调查公司《全国企业破产状况》

始于森内阁、由小泉内阁继承的“不良债权处置”，即“结构改革的头号工程”（小泉首相语），不得不说“彻底失败了”。

问题在于为什么失败。可以说，其根源在于小泉首相及其身边的人对不良债权的理解不足。

不良债权是什么①——其大半是对“活着的企业”的债权

关于不良债权，自《金融机能再生法》（正式名称为《关于金融机能再生的紧急措施的法律》）施行（1998年10月）以来，通行的做法是按照该法要求金融机构每个决算期提交的《资产评估等报告书》的分类来看。

即《金融机能再生法》要求金融机构将其资产分为①“破产更生债权及与之类似的债权”、②“危险债权”、③“需管理债权”、④“正常债权”四类，分别记载余额并上报，其中①～③的合计（《金融机能再生法》披露债权）即被视为“不良债权”。①～③各自的定义见图表5-5。

此外，小泉内阁要让金融机构处置的不良债权，不是①而是②③的。

“杀掉活着的企业”这种粗暴的政策，就是“不良债权处置”政策。但不管怎样，这项政策还是在2002年9月起兼任金融担当大臣的竹中大臣制定的“金融再生计划”之下，被强行推行。该计划的要点是：严格金融机构的资产评估（总之，可疑的一律认定为不良债权）；令其制定经营健全化计划，并监督其执行（总之，就是让其切实处置不良债权）；对未能达成健全化计划的银行发出业务整改命令；等等。

不良债权是什么②——它是景气的函数

在这样的政策之下，不良债权怎么样了。来看不良债权（《金融机能再生法》披露债权）余额的走势。

首先看图表5-6。全国银行的不良债权余额，在小泉内阁成立前的2000年度末还是33.6万亿日元，到内阁成立后的2001年度末已膨胀至43.2万亿日元。这是因为在小泉内阁“严格资产评估”的方针之下，此前不被视为不良债权（准确地说，是金融机构未如此认定）而一直列为正常债权的约10万亿日元，被重新认定为不良债权（即被定为处置对象的债权）（图表5-7）。

下面，把2001年度末的不良债权余额43.2万亿日元（图表5-6），加上2002年度因评估严格化而新增认定为不良债权的1.0万亿日元（图表5-7），得出44.2万亿日元，以此作为思考的出发点。这44万亿日元（以下零数均四舍五入），到小泉内阁最后一年的2006年度末已减少到12万亿日元。这五年间增减的明细为：⑴新发生（2001年度末被视为正常债权的变成了不良债权）28万亿日元，⑵表外化带来的减少43万亿日元，⑶转为正常债权的10万亿日元，⑷得到偿还的7万亿日元（图表5-7），

44＋28−（43＋10＋7）＝12

就是这么一回事。

由此可以看出什么？

①最初（2001年度末）的不良债权余额为44万亿日元，其中破产更生等债权在8万亿日元以下，其余约36万亿日元是危险债权以下，即对仍然活着的企业的债权（图表5-6）。此外，这期间新发生的28万亿日元不良债权（图表5-7），在2001年度末还是正常债权，自然也是对活着的企业的债权。这一时期的不良债权共72万亿日元（2001年度末的44万亿日元＋截至2006年度新发生的28万亿日元），其中，在2001年度初就是对活着的企业的债权的，有64万亿日元。

②2002～2006年度间，金融机构表外化的不良债权金额为43万亿日元。即使假定其中8万亿日元在2001年度末已是破产更生债权，其余也是35万亿日元（43−8）。也就是说，对活着的企业的债权中约有55%（35÷64），是被“不良债权处置”政策杀掉的。

③另一方面，这期间恢复正常的不良债权与已偿还的不良债权合计17万亿日元。即对活着的企业的不良债权中，近三分之一（17÷64）恢复了正常，或得到了偿还。

④还值得注意的是：不良债权新发生的高峰在2002年度，2003年度以后转为减少趋势；而转为正常债权加上偿还的金额，自2003年度以后在增加。2002年是景气严重下滑的一年，2003年是开始走向复苏的一年（图表5-1）。景气变坏，不良债权就增加；景气好转，不良债权就减少。不良债权随景气的好坏而增减。不良债权就是景气的函数。

看到这里，小泉内阁的“不良债权处置”政策是错误的，这一点应该已经很清楚了。

第一，“金融机构背负着不良债权，所以景气变坏（或者无法好转）”这一说法，在理论上解释不通（无法用《白皮书》所说的第一至第三条路径来解释）。

第二，它也与事实相悖。1997年以后景气的恶化，是桥本内阁在金融监管上的失误造成的（本不应让金融机构破产，本应更早采取小渊内阁所采取的政策）。此外，2002年以后景气的下滑，则是小泉内阁采取的不良债权处置政策造成的（企业破产增加、失业者增加等）。

应对不良债权问题，明智的办法是不让景气变坏；万一景气开始变坏（因为随着景气恶化，不良债权势必增加，实力薄弱的金融机构的经营必然受到打击），关键在于及早注资等，防止金融危机发生。其实，这也正是2003年理索纳集团和足利银行相继陷入经营危机之际，小泉内阁（金融厅）最终采取的办法。

3 “攻势结构改革”——“从官到民”，以及“管制改革”

小泉“结构改革”的各项计划，如前所示，都写在《基本方针》第一版（2001年）之中，从“不良债权处置”到邮政民营化，乃至各种各样的制度改革。要统一把握其整体面貌相当困难，但若勉力梳理其逻辑，是否大体上可以归纳如下。

①目标是重振日本经济。必须让日本经济所具有的潜力充分发挥出来，为此需要“结构改革”。

②作为第一步，虽属于“守势改革”（《经济财政白皮书（2005年版）》），但“应加紧处置不良债权”。

③随后转向“攻势改革”（同前）。首先是“从官到民”。民间能做的事尽量交给民间。必须大力推进民营化，“扩大民间部门的活动空间与收益机会”。

④进而致力于“营造发挥民间活力的环境”。所需的是“管制改革”，进而还有“制度改革”。

竹中经济财政政策担当大臣在任期间，在以大臣头衔出版的著作《明天的经济学》中写道：“结构改革的本质，就是强化供给侧。”

我认为确实如此。若要在表述上稍作补充，那就是“若问靠什么强化，就是靠推进管制改革、让竞争机制发挥作用，也就是靠让强者胜出”——是不是这样。

下面来看小泉内阁治下实施的“攻势改革”的大致情形。

以“从官到民”、“小政府”为目标

2005年版的《经济财政白皮书》拿出全部三章中的一章，以“从官到民——政府部门的重建及其课题”为题，在“什么是小政府”“从官到民的各种手法”“以小政府为目标的课题”等标题之下，解说“小政府”如何有助于经济增长、为实现它有哪些方策等等，摆开了因此就应当实行“小政府”的论阵。

这番功夫值得肯定，但在根本之处存有疑问。那就是，当时的日本政府与欧美主要国家政府相比，在相当大的程度上已经是“小政府”了。

图表5-8　OECD各国一般政府支出的规模（占名义GDP比重）（2004年）

（出所）内阁府《经济财政白皮书（2005年版）》

（出所）内阁府《经济财政白皮书（2005年版）》

第一，支出规模小（图表5-8）。从政府支出占GDP的比重看，日本在OECD成员国中，从小到大排在第六位。

按支出目的把政府支出分成四类来比较，日本在一般服务·治安、文化·教育、保健·社会保障三个领域都小于欧洲主要国家，仅在经济·公共领域，日本才是大政府（图表5-9）。

第二，比较政府管制的强弱，2003年日本从强到弱排第20位、从弱到强排第11位，总的来说属于管制较弱的一方（“小政府”组）（图表5-10）。

第三，即使按公务员人数比较，以每千名人口计，德国70人、美国74人、英国78人、法国96人，而日本只有42人（图表5-11），是压倒性的小政府。国家公务员和地方公务员都少。

图表5-11　主要国家公务员人数（每千名人口）

（注）英国为全职折算。美国、德国的国家公务员仅指联邦政府。州政府职员归入地方公务员

（資料）野村综合研究所《公务员人数国际比较调查》（2005年11月）

其中第一、第二两点，“白皮书”中也有记述，并刊有图表（不知为何，关于第三点，只是委托民间智库做了调查，却没有记载）。

坦率面对这样的现实，首先会让人感觉到，日本政府是不是没有去做该做的事，国民的自我负担是不是因此加重了；另外还会让人感觉到，日本公务员的负担是不是过重了。举个容易理解的例子，就是初等教育每个班的学生人数之多。从学生（国民）的立场看，每名学生分摊到的教师人数少；从教师（公务员）的立场看，所负责的学生人数多，这就是现实。也就是说，日本学生每人只享受到教师三十分之一的服务，而欧美学生享受到的是教师二十分之一的服务，相当于日本的约1.5倍；反过来从教师的立场看，日本一名教师要照看30名学生，欧美教师只需照看20名学生（图表5-12）。类似的情形在其他领域想必也能找到。

日本国公立学校的平均班级规模（2002年）为初等教育28.7人、初级中等教育34.2人，高于OECD平均，是OECD成员国中班级规模最大的国家之一

（出所）文部科学省官网

尽管如此，小泉内阁仍主张“要小政府”，在国家层面实施了邮政事业与道路公团的民营化，以及国立大学的独立行政法人化等，以邮政职员28万人为首，总计50万名公务员被转为非公务员。与此同时，还提出了“公务员总人员经费削减·编制净减目标”，致力于裁减国家公务员、压缩人员经费。

这种“小政府”政策的对象不仅是国家。地方政府也是对象，倡导推行将各类业务委托给民间等做法。这就造成了一种局面：财政上受到严格制约的地方政府，不得不遵从这一方针。

“官造穷忙族”的出现及其增加

这类政策催生出了被称为“官造穷忙族”的非全职公务员。他们的工资换算成时薪几乎贴着最低工资，无论干多少年也几乎不加薪——其待遇之严苛，正是布施哲也《官造穷忙族》等纪实报道所披露的。

值得注意的是，这一倾向不仅限于小泉内阁时代，其后仍在持续。总务省《地方公务员临时·非全职职员实况调查》始于2005年，2008年以后每四年实施一次。据该调查，2016年这类职员为64万人，比2005年增加了19万人（图表5-13）。按职种看，从多到少依次为：事务辅助职员10万人、教师·讲师9万人，保育员6万人、供餐炊事员4万人、图书馆职员2万人，等等。

（注）各年4月1日的人数

（资料）总务省《关于地方公务员临时·非全职职员的实况调查》

此外，国家公务员方面也有类似的调查，不妨一看。这就是《关于国家公务员非全职职员的实况调查》（内阁官房，2016年9月）。根据这项调查，总数为5.6万人（相当于国家行政机关一般职编制约30万人的约20%）。

国家和地方存在的这些“官造穷忙族”，可以说全都是小泉“结构改革”的临别赠礼，而且是膨胀扩大了的赠礼——想必这么说并不为过。

“管制改革”，让竞争原理发挥作用

与“小政府”并列，构成“攻势结构改革”一大支柱的，是放松管制（借用小泉内阁的说法，即“管制改革”）。

战后，历代政府“放松管制”的历史很长。早在1970年代中期，就已设立了旨在实现“行政简化”的“临时行政调查会”（“第一临调”）（1961～1964年，池田勇人内阁）。

大约二十年后，“第二临调”设立（1981～1983年。由铃木善幸内阁设立，向中曾根康弘内阁提交最终咨询报告）。其解散后，为落实咨询报告，又设立了“临时行政改革推进审议会”（“行革审”，1983年）。此后，在名称几经变换的审议会之下，既制定放松管制的“推进计划”，其实施也受到“监督”。

从“第二临调”设立到小泉内阁成立，相隔二十年。这期间，“放松管制”或者说“管制改革”始终是政府的主要课题。

不过，这期间，“放松管制”的主要目的已从“行政事务简化”转向“搞活民间经济活动”。此外，作为对象的“管制”，也从以“经济性管制”为中心，扩大到把“社会性管制”也包含在内。“放松管制”这一表述也改成了“管制改革”（1999年，“放松管制委员会”更名为“管制改革委员会”）。

小泉内阁的“管制改革”，是这一潮流的延续。因此可以认为，其“改革”是对小泉内阁成立前各项“改革”的总收官（尤其对“经济性管制”

而言是如此），并且“社会性管制”的“改革”正逐渐占据主要分量。

小泉内阁继承了此前历届政府长达二十年的“管制改革”潮流，即便如此，据说其五年间实现的“管制改革”仍达1500项以上（小泉内阁编制的宣传册）。关于其明细并无记述，但经报纸报道等为人所知者，大多是经济性管制的“改革”，而且主要是放宽乃至废除准入管制。酒类销售业执照的修订、《批发市场法》的修订、《分期付款销售法》的修订、《银行法》的修订，等等。无论哪一项，都是“废除供需调节管制、将新准入自由化”的东西。

将新准入自由化，使行业内的竞争活跃起来。在这之中，强者——经营高效的一方——得以胜出存活，结果经济实现高效化，日本经济变强——可以看出，这就是“改革”的意图。然而，也会引发别的结果。竞争一旦加剧，企业就会致力于经营高效化——削减成本。工资被抑制，劳动条件变得严苛，“改革的阵痛”被转嫁到弱者、更弱者身上——这是“改革”的又一个结果。

绝好的例子出现在出租车行业。《道路运输法》修订于小泉内阁成立之前（施行于小泉内阁成立后的2002年）。经此修订，原先“考虑供需平衡的执照制、审批制”，变成了新准入自由。由此产生的是：出租车行业竞争激化、企业经营陷入困境、司机收入减少、工作时间拉长、事故增加。纽约、伦敦、巴黎、罗马，世界各大城市几乎无一例外，都对出租车设有数量管制。本应追问管制存在的理由、认真研究放松管制的是非，却看不到曾这样做的痕迹。

那么，再回到前面说的宣传册。

其中列举了小泉内阁实现的四个“管制改革”实例。第一是“保险诊疗与保险外诊疗并用”，第二是“幼儿教育·保育的一体化”，第三是“关于派遣劳动的放松管制”（第四从略）。

第一、第二，无论哪一项，说起来都更靠近“社会性管制”，与其说是“管制改革”，不如称之为“新规则的采用”。这些规则的是非，此处姑且不作判断，但若与前面看到的“经济性管制”的放宽结合起来看，似乎可以说：小泉的“管制改革”正逐渐进入危险的领域（一个对其是非需要立足广阔视野、进行充分讨论的领域）。

第三项，则是被认为存在重大问题、实施一直被视作禁忌的放松管制。

《劳动者派遣法》制定于中曾根内阁时期的1985年。当时，允许派遣的业务只有软件开发、口译·笔译·速记、调查、财务处理等“需要专业知识等的13项业务”。这是因为，中央职业安定审议会“关于立法化的咨询报告”提出“需要充分注意，不得促成对正式雇佣劳动者的替代”，此外，也是出于不让派遣劳动者被迫接受不利合同的考虑。

然而，该法施行后，在小泉内阁成立之前，就已进行了如下放松管制：①对象业务扩大至16项业务（1986年）、②扩大至26项业务（1996年）、③对象业务原则上自由化（改为只指定禁止业务的负面清单化，1999年）。

在这一潮流之下，小泉内阁进行的“改革”（2003年）有以下两项。其一，是把“物品制造业务”从负面清单中剔除；其二，是把被限定为“一年”的派遣期限延长为“三年”。对于这项“改革”，小泉内阁给出了这样的评价：“派遣劳动者可以选择多样的工作方式了”“作为派遣劳动者的就业机会增大了”（前述宣传册）。事情全看怎么说。

总之，《劳动者派遣法》就这样变成了这样一种制度：几乎所有业务（仍留在负面清单上的，只剩建筑、港湾运输、保安、医疗相关等极少数），均可雇佣三年。禁止替代正式雇佣之类的法律精神，早已被当作耳旁风。

而这项“管制改革”欠下的账，将因雷曼冲击（2008年全球金融危机）而暴露出来，这一点留待本章最后一节（5）来看。

“结构改革特区”的创设

除了这些各式各样的单项“管制改革”，小泉内阁实施的重大“管制改革”，是制定《结构改革特别区域法》（2002年），在全国各地设置“结构改革特区”。

根据“特区法”的规定：①政府公开征集，地方政府、民营企业、个人等“就管制的特例措施提出提案”；②收到“提案”的政府（内阁官房、内阁府）与相关省厅协商，对达成一致的，规定成为特区所需的条件等（“菜单化”）；③地方政府等按照“菜单”制定并申请特区计划，一经批准，获批地区的相应管制即被放宽。规定的就是这样一种安排。

这套“提案”→“菜单化”→“批准”的程序原则上每年进行三次，诞生了许多“特区”，但事情还没有完。④“特区”设置后一年以内，“对特例措施的社会效果进行政策评估”，被评为“向全国推广没有问题”的，将“修改规定了该管制的法律”。⑤于是“特区”被撤销，进而向全国推广——就是这样的机制。也就是说，“特区”还被定位为实施全面“管制改革”的第一步。据内阁府2019年3月的发布，2002年以来累计有1327个特区获得认定，其中909件已推广至全国。

关于这个“结构改革特区”制度，由于“特区”中小规模者居多，可以认为它在一定程度上有助于搞活地方经济，予以肯定。

不过，一旦推广到全国（废除管制），就是另一回事了。有这样一个“特区”的案例：企业租入闲置农地“经营农业”（2003年）。据称没有产生多大弊害，随后推广至全国（2005年），进而又通过《农地法》的大修订（2009年），发展到股份公司经营农业得到积极推进，就是这样一个案例。在人口日益稀疏、耕种者越来越少的农村，如果有企业（股份公司）愿意承担农业，那么允许把农地租给这样的企业，让它经营农业，自然无妨。但是，这件事（批准那样的“特区”），与企业（股份公司）可以在任何地方租农地经营农业（撤销管制），应当看作完全不同的两回事。在这个案例中，允许股份公司进入农业，原本就是小泉内阁的意图所在，让人觉得“特区”正是为此而被巧妙利用了。

按照规定，“特区”要推广至全国，必须获得由有识之士等组成的“评估·调整委员会”的赞同。然而，如果“特区”原本就被定位为实施全面管制改革的第一步，那么指望其制度之下的“评估·调整委员会”对全国推广起到“刹车”作用，恐怕是相当困难的。

此外，关于“特区”制度，或许是效仿这一“结构改革特区”，其后在民主党政权时期设立了“综合特区”（2011年），在第二届安倍内阁时期设立了“国家战略特区”（2013年）。

无论哪一个，在只限一定区域放宽（或者撤销）管制这一点上都与“结构改革特区”相同，但规模要大得多。而且，两者的不同还在于：都不只是“放松管制”，还可获得税制、财政、金融方面的支持。后者（“国家战略特区”）在计划与方针的制定上，采取的是由政府而非地方政府深度参与的机制。加计学园问题那种政权最高层与经营者勾结嫌疑极重的案件之所以会出现，原因正在于此；小泉内阁也开了一个“特区”的恶劣先例。

财政·税制·社会保障制度改革

这里也谈一下小泉内阁在财政、税制与社会保障方面的政策（或者说是“改革”）。

小泉首相在就职时的施政理念演说中表示：“在平成十四年度（2002年度）预算中，作为财政健全化的第一步，将以把国债发行额控制在30万亿日元以下为目标。”《基本方针（2001）》也同样写入：“作为财政健全化的第一步，以把国债发行额抑制在30万亿日元以下为目标。”

既然这样的“国债发行额30万亿日元以下”是小泉内阁提出的“财政健全化”的“第一步”，那么下一步的目标就是“基础财政收支（primary balance）转为盈余”。关于这一点，他在上述施政理念演说中表示：“为实现可持续的财政平衡，下一步的目标包括：除偿还过去借款本息以外的岁出不依靠新的借款，等等。我们将致力于真正的财政重建。”2003年6月内阁会议通过的《基本方针（2003）》中，也写入了“争取在2010年代初期实现中央与地方合计的基础财政收支盈余”。

这两个目标的实绩如何呢。

“国债30万亿日元以下”几乎在所有年份都未能达成

从小泉内阁执政六年的实绩来看，“国债发行额30万亿日元以下”这一目标，达成的只有第一年（2001年度）和最后一年（2006年度）两年；中间的四年，发行额大多在35万亿日元上下，大大超出了抑制目标（图表5-14）。

（资料）财务省官网

①虽然几乎每年都削减公共工程相关费用（图表5-15）、抑制社会保障相关费用等，压住了岁出，但仍未能充分压住；②（尤其是前半期）受不良债权处置政策造成的景气恶化等影响，税收出现下滑——这是其背景（图表5-14）。即便是看似守住了“30万亿日元框架”的2001年度（年初预算由森内阁编制，小泉内阁编制了第一次、第二次补充预算），也是动用了种种手段才达成的：按规定本应拨入“国债整理基金”（国债偿还的财源）的NTT股票出售收入，却通过制定特例法拨入了一般财源，等等。而最后一年2006年度勉强压到30万亿日元以下，靠的也是大幅削减地方交付税交付金等相当勉强的做法。

（注）按补充后预算口径

（资料）财务省官网

基础财政收支目标，地方达成了，但……

基础财政收支转盈目标方面，从2001年度的 -4.2%（占名义GDP比重）

到2003年度的 -5.6%，小泉内阁上台之初有所恶化；2004年度以后转向改善，2006年度为 -1.7%，正接近平衡（图表5-16）。分中央与地方来看，地方2004年度达到 0.0%，实现了平衡，2005年度以后转为盈余。据认为，这是因为地方（地方政府）与中央相比筹措财源的自由度更低，不得不采取更严格的岁出抑制措施。2006年还发生了夕张市申请成为财政重建团体的事。财政危机意识已渗透到众多地方政府，其影响也很大。承受其害的，是福利等服务被削减（想必）的居民，以及因削减编制等而劳动强度加大（想必）的地方政府职员。

不过，这种基础财政收支趋向平衡的走势，在2008年至2009年雷曼冲击（2008年全球金融危机）的影响下一举化为乌有（图表5-16）；这一点要留到稍后再讲。

（注）基础财政收支占GDP比重

（资料）内阁府官网

国民负担加重

社会保障制度改革的实施

在小泉内阁财政健全化政策之下受到重大影响的，是社会保障制度。养老金、医疗、护理、生活保护等所有领域都实施了重大改革（大半是服务内容变差、自付金额增加那一类“改革”）。

在养老金领域（2004年改革），决定了以下内容：①厚生年金与国民年金的保费均分阶段逐年上调，直至2017年；②引入宏观经济滑动机制（将全社会保费负担能力的增长反映到养老金金额中的方式）。这是一场打着“可持续的养老金制度”“百年安心计划”旗号的制度改革。

在医疗领域，本人医疗费负担原则上提高到三成（2002年改革），并决定创设后期高龄者医疗制度（2006年改革）。

在生活保护领域，决定了废除老年加给、母子加给的方针（2004年改革、2005年改革），等等。

若把增税措施也包括在内，从人们的生活角度汇总主要“改革”，则如图表5-17所示。

（注）年份为决定之年

还不止于此。小泉内阁2006年7月经内阁会议通过的《基本方针（2006）》，末尾刊载了一张题为“今后五年岁出改革概要”的表。“要在2011年度之前实现基础财政收支的盈余化，所需消除的待应对金额约为16.5万亿日元”，为此“至少有11.4万亿日元以上要通过削减岁出来应对”，于是按领域列出了削减额。据此，社会保障方面，2011年度的支出额若放任不管将达39.9万亿日元；要通过“改革”将其压至38.3万亿日元，削减约1.6万亿日元——表中这样写道。

这项计划，就是每年削减约3300亿日元的自然增长（维持制度不变时，随高龄人口增加等而增加的社会保障支出额）。这是在留言交代：制度的“改革（改坏！）”还在半途，今后也必须继续下去。

还有下文。这张表还配着一句：“岁出改革应对不完的待应对金额（2～5万亿日元），将通过岁入改革来应对”——说到底，就是“增税”的留言。

以“改革”削减岁出、以“增税”增加岁入——这就是小泉内阁托付给后继内阁的课题。

4 景气在出口主导下回升，但内需持续低迷

下面就来看看小泉内阁各项“改革”实施之下日本经济的动向。

小泉内阁成立之初陷入低迷的景气，以内阁成立次年的2002年1月为谷底，开始转向回升（图表1-1、1-3）。其背景是：中国增长率上升、美国走出IT泡沫破裂造成的萧条等，世界经济好转，出口增加。

不过，由于推进不良债权处置等因素，2002年设备投资大幅下滑，民间需求依然不振；尽管这一年景气转向回升，GDP实际增长率仍只有0.1%（图表5-18）。

（注）依据图表5-1算出

（资料）内阁府《国民经济核算》

实际增长率从2003年起开始走高。不良债权处置这一重压开始卸下，设备投资转为增加，民间需求的贡献转为正值，与持续大幅为正的出口一道，开始牵引景气回升。

这一趋势持续到小泉内阁的最后一年，即2006年。此外，这期间公共需求在多数年份对经济增长的贡献度为负。这是小泉内阁抑制公共投资政策的必然结果。

观察始于2002年的景气回升期，出口增加的贡献极大。这一点在图表5-1中也显而易见：试算2002年以后各年的实际增长率，再从中扣除出口增加的贡献部分，就得到图表5-18。虽是极为粗略的数字，但其含义是：倘若没有出口增加，这期间各年的实际增长率就会不足1%。

“没有结构改革就没有景气回升”，是这期间小泉首相屡屡挂在嘴边的口头禅；然而，尽管实施了堪称“充分”的“结构改革”，“改革”结出果实所带来的景气回升却并未到来。景气回升完全归因于出口的增加。也就是说，它沾了海外经济（尤其是中国经济）大好形势的光。换言之，“没有结构改革就没有景气回升”这句口头禅是谎言。

5 雷曼冲击（2008年全球金融危机）使“结构改革”的矛盾表面化

2006年9月，随着自民党总裁任期（两届6年）届满，小泉内阁下台，安倍晋三内阁上台。此后，第一届安倍内阁（2006年9月～2007年9月）、福田康夫内阁（2007年9月～2008年9月）、麻生太郎内阁（2008年9月～2009年9月），无一例外都是任期仅一年上下的短命内阁。

小泉之后三届内阁的这约三年间，是国内政治与国际经济两方面都发生重大动荡的三年。

2007年7月，政府与执政党在参议院选举中惨败

先看动荡之一。国内政治方面，在2007年7月举行的参议院选举中，安倍内阁的执政党自民、公明两党遭遇大败（自民党改选议席数64→获得议席数37，公明党同为12→9）。结果，安倍内阁执政党的参议院议席数变为105席（自民83、公明20、其他2），跌破过半数（122）。取而代之的是声势大涨的民主党（改选议席数32→获得议席数60，参议院议席数81→109）。再加上对安倍内阁政策明确采取反对立场的共产党、社民党、国民新党，在野党议席数达到125席。由此出现了这样的局面：安倍内阁即使提出法案并使其在众议院通过，也会在参议院遭到否决。

安倍内阁是高举“建设美丽国家”“摆脱战后体制”的口号起步的。

从内阁成立的2006年到参议院选举结果揭晓的2007年7月之间，安倍内阁完成了《教育基本法》的修订、《防卫厅设置法》的修订（由厅升格为省）、修宪程序相关法（《国民投票法》）的制定等事项。在2007年年初的国会施政方针演说（2007年1月）中，安倍首相也说：“已经到了应该把战后体制追溯至原点、大胆重新审视、重新启航的时候了。……描绘出足以经受住今后50年、100年时代惊涛骇浪的新国家形象，正是我的使命。”甚至还表明了这样的决心：“把今年定位为‘美丽国家创建元年’，我要亲自站在最前列，……为实现各项改革倾注全身全心，毫不退缩地前进。”

然而，那一切也只持续到参议院选举结果揭晓为止。

关于2007年7月参议院选举中安倍内阁执政党的惨败，可以举出三大原因。

一是安倍首相在阁僚人事上的失败。内阁成立不到一年，就有6名阁僚或因事务所经费违规处理嫌疑，或因“不当发言”（“女性是生育机器”“投下原子弹也是没办法的事”等），遭到严厉谴责（其中1人自杀、4人辞职）。这正是安倍内阁的缺点暴露的结果：它起用在2006年7月自民党总裁选举中为安倍当选总裁立下功劳的人担任阁僚，被当时的媒体讥讽为“论功行赏内阁”“好友内阁”。

二是2007年2月，社会保险厅的养老金记录缺失问题（约5000万件）曝光，查明有大量本应能够领取养老金的人却领不到养老金（“养老金消失问题”）。这是1997年引入基础养老金编号以来在事务处理过程中产生的问题，历代政府的责任受到追问，对政权和执政党而言是一个于选举不利的问题。

三是当时的最大在野党民主党。该党自2006年4月更换为小泽一郎党代表（菅直人代理代表、鸠山由纪夫干事长）的体制以后，由此前的前原诚司代表（因承担2006年2月假邮件事件的责任而辞职）时期的“替代方案路线”（认为民主党的主张与小泉内阁推行的“结构改革”相通，在“改革”的速度与手法上展开竞争的路线），转向否定小泉“结构改革”的“对立轴路线”，并因此赢得了舆论的支持。

沦为跛脚鸭的小泉后继三内阁

参议院选举败北后的安倍内阁，以及随后的福田内阁、麻生内阁，都是无法实施“改革”政策的所谓跛脚鸭内阁。或者说，是为了挽回局面，又或者是为了不使局面（对自己一方）进一步恶化，一心想在大选中获胜，只顾窥伺那个时机的“窥伺解散时机的政权”。

先看安倍内阁。

安倍首相在参议院选举后的2007年8月改组了内阁。新内阁上路后没几天，就发生了农水大臣因涉嫌违反《政治资金规正法》而辞职（在任8天）的意外；新内阁以自民党领袖级人物为主要大臣，虽被讥讽为“派系领袖内阁”“PTAA内阁”，但不管怎么说，还算是一个吸取了改组前内阁失败的教训、准备面向未来的内阁。安倍首相率领着这样的阁僚阵容，于2007年9月10日召开临时国会，发表施政理念演说，称“将履行职守”。

然而，就在预定由在野党针对这一施政理念演说提出代表质询的9月12日，安倍首相突然表明了辞意。

关于安倍首相的辞职理由，事后由其本人说明为“身体不适所致”；但据我推想，恐怕是将于2007年11月1日到期的《反恐对策特别措施法》（2001年成立，是为期两年的限时立法，其后曾多次延长。在该法之下，日本海上自卫队在印度洋为美国海军等的军舰开展供油等活动）因遭到在野党反对而延长无望，结果将无法再为美军开展供油活动——他对此深感苦恼，以致身体不适，乃至辞职。

就这样，在首相表明辞意之后，安倍内阁于2007年9月26日总辞职。

接任的是福田内阁。这个内阁原封不动地接手了安倍改组内阁的大半阁僚（27名大臣中的13名大臣）（“原班人马内阁”！？）。

然而，即使由安倍内阁换成福田内阁，事态也毫无改变，福田内阁依旧是一个几乎办不成任何事的内阁。曾令安倍前首相苦恼（想必如此）的《反恐对策特别措施法》，于2007年11月1日期限届满而失效，海上自卫队撤出了印度洋。此后，内阁又向国会提出新的《补给支援特别措施法案》并使其获得通过（2007年11月13日在众议院通过，2008年1月11日在参议院遭否决，同日下午在众议院以三分之二以上的赞成多数再次表决通过而成立），重启了自卫队的派遣（新法于2010年1月15日——民主党政权时期——到期失效）。所能办成的，也就仅此而已。

想必是为了打开这种局面，福田首相向民主党代表小泽发出呼吁，举行了两次“党首会谈”（10月30日、11月2日）。会上福田提出“大联合构想”，提议政权方面接受民主党的大部分政策，据说小泽代表一度倾向于积极回应。然而，在把此事带回民主党后召开的临时干部会上，除小泽代表外的全体干部均表反对，“大联合”就此化为泡影。

次年2008年9月1日，福田首相突然表明辞意（理由虽不明，但想来是因为，在福田内阁支持率不断下降的过程之中，选出一张“新面孔”，并趁其支持率尚高之际解散国会、投入大选是必要的——想必是出于这样的盘算吧），福田内阁总辞职，麻生内阁作为继任内阁成立（9月24日）。一届连其本人与他人都公认的“为了选举的内阁”就此诞生。

2008年9月，麻生“为了选举的内阁”成立，雷曼冲击恰在此时袭来

麻生内阁自认是一个“为了选举的内阁”，这一点只要看麻生首相就任时的施政理念演说（2008年9月29日），就一清二楚。

也就是说，这篇以“我麻生太郎，此次……诚惶诚恐地拜受御名御玺……”开场的演说，一进入正题，就劈头批判民主党：“在先前的国会上，民主党在其掌控的参议院，把税制法案束之高阁……自始至终秉持着以政局为第一位、以国民生活为第二位、第三位的姿态。”接下来是对民主党的要求和质问。要求：“（对补充预算）若有不能接受之处，请连同论据在代表质询中提出”；质问：“对填补地方道路财源的相关法案……的赞成与否，也愿一并听取”“日美同盟与联合国。二者打算如何排出先后优劣……愿连同论据一并请教”；最后以要求“强烈要求配合国会运营”作结，简直就是一篇与选举演说无异的“施政理念”。

同时，它还“表明”了近乎选举公约的“施政理念”：对“长寿医疗制度（后期高龄者医疗制度）”，“将以一年为期，研究必要的修改，以使老年人能够接受”，“劳动者派遣制度的修改也将推进”，等等；加上这些，整篇“演说”处处流露出随时都要解散国会、投入大选的气息。

然而，尽管麻生内阁在成立之初拥有相对较高的内阁支持率，接近50%（据各报社民意调查）（福田内阁末期的支持率在20%上下），却未能马上解散国会。

从前首相福田表明辞意到麻生内阁成立，就在日本政权交替的同一时期，雷曼冲击（以9月15日美国大型投资银行雷曼兄弟破产为开端的世界经济危机）发生了。这是袭击小泉之后三任继任内阁的大动荡中的第二个，即国际经济形势方面的动荡——也就是“百年一遇的经济危机”的发生。

雷曼冲击之前，“危机”已经开始。面向美国低收入者的住房贷款，即次级贷款，以房价上涨为前提，并把升值收益计入偿还贷款、支付利息的财源——在房价上涨趋缓、或者不再上涨、最终开始下跌的2006年以来的形势变化之下，开始变得难以回收，沦为不良债权。随之而来，将这些住房贷款债权证券化后不仅在美国国内、而且销往众多国家的次级证券，也开始大幅贬值。这就是“次贷危机”。而这场危机又延烧开来，演变成令大量持有次级证券的金融机构经营岌岌可危的“金融危机”。

（资料）内阁府《国民经济核算》

日本金融机构等对次级证券的投资比欧美少，日本经济所受的直接损失似乎也不大；但是，次贷危机使欧美各国的景气转向减速，而这一减速给日本经济带来了巨大影响。因为如前所见，在小泉内阁的“结构改革”之下，日本经济国内需求增长乏力，已经彻底变成了出口依赖型经济（参见图表5-1、5-19）。早在福田内阁后半期、2008年3月起，日本经济就已进入景气下行局面。而就在此时，更大的危机——雷曼冲击——袭来。“百年一遇的经济危机”到来。这就需要拿出像样的景气对策，而且必须紧急出台；对麻生内阁而言，解散国会、举行大选的剧本已无法变为现实。

麻生内阁在成立之初似乎低估了这场危机。在前面所引的施政理念演说中，麻生首相夸口道：“政府与执政党手里有‘实现安心的紧急综合对策’〔2008年度第一次补充预算〕”，并呼吁“作为〔其实施之〕后盾的补充预算，它的成立才是名副其实的燃眉之急”，要求民主党给予配合。然而，那一政策完全不够充分。

于是，接着又制定并通过了“生活对策”（2008年度第二次补充预算），进而编制并通过了包含“保卫生活的紧急对策”的“2009年度预算”。

即便如此，GDP实际增长率仍大幅负增长，失业者增加，失业率上升（图表5-20）。能够解散国会、举行大选的局面迟迟未能出现。

于是，又有了进一步的动作——想来就是如此吧。等到2009年度预算通过后，编制并通过了“超大型”的“经济危机对策”（第一次补充预算）（2009年5月29日）。麻生内阁时期各项对策、预算的概要等，见（图表5-21）。

（注）⇓标记表示麻生内阁时期的预算成立时间

（资料）内阁府《国民经济核算》、厚生劳动省《劳动力调查》

“什么都行”的“经济危机对策”

自2008年8月开始，10月，接着12月，接二连三打出的景气对策（图表5-21）；尽管如此，麻生内阁仍不得不在2009年4月再推出新的“经济危机对策”，这既体现了雷曼冲击的冲击力之大，也体现了此前的对策半途而废、未能发挥出足以阻止经济下滑的力量。从“实现安心的紧急综合对策”“生活对策”“保卫生活的紧急对策”之类的命名也可以看出，2008年的三轮对策，总的说来，是以应对雷曼冲击下人们生活的恶化和中小企业经营困境为主的（也就是说，很大程度上是顾及选举的）对策。

当然，作为经济对策，那也是重要的；但是，在景气下滑已经开始、且正在进一步发展的2008年下半年至2009年期间，比那更为必需的，是防止景气下滑（或者减轻下滑程度）的政策，那才是更为紧迫的政策。2008年下半年的三轮对策中，恰恰缺少这样的政策。在麻生首相的脑海里，哪怕是在无意识之中，莫非也是选举对策的念头压过了景气对策吗？

重视景气的正式对策终于推出，已是2009年4月的“经济危机对策”（2009年度补充预算）。

在这份补充预算编制之前，经济财政政策担当大臣与谢野馨据说曾向各省厅发出指示：“什么都行，希望你们把‘子弹’（政策）打出来”（《日本经济新闻》2009年4月12日）。也就是说，政权首脑的危机意识（终于）增强到了这种地步。而在这一指示之下，据说执政党的议员们也大为振奋，称“众议院选举前迎来了千载难逢的机会”（同上）。就这样，编制出了总额达15万亿日元的超大型补充预算。

首先引人注目的，是各省厅的设施建设费。这项经费在2009年度年初预算中为6500亿日元，补充预算又追加了2.9万亿日元。补充后的规模一举扩大到五倍以上。搭上这趟顺风车的还有：警察厅购入8000辆巡逻车，耗资1400亿日元增设监控摄像头；防卫省也购入5700辆环保车、2.2万台数字电视，等等。

财界也没闲着。2009年3月9日（国会尚在审议2009年度预算案），经团联发表了以“要求尽早执行平成二十一年度〔2009年度〕补充预算”为副题的《摆脱经济危机的紧急建言》，罗列了种种要求事项：环保车购置支援措施、为普及节能型家电的支援措施、大都市圈环状道路提前完工、大幅扩充赠与税基础扣除额、扩充就业安全网并促使劳动力顺畅流动、扩充雇用调整补助金制度，等等，合计约三十项。

就这样，编制出了一份对政府部门的要求照单全收、对财界的要求也照单全收的补充预算。补充后的预算规模达102万亿日元，为战后最大。国债发行额为44万亿日元（决算阶段为52万亿日元），岁出的国债依赖度为43.0%，这些也都创下历史之最。

在小泉内阁严格抑制岁出的政策下逐步缩小了的基础财政收支赤字，一举扩大（图表5-16）。

不管怎样，部分得益于这种超大型补充预算，已于2009年3月触底的景气（图表5-19），开始逐步回升，GDP实际增长率同比下降的幅度也开始趋于缩小（图表5-20）。

2009年7月21日，麻生首相解散众议院，毅然投身大选。

“结构改革”催生出的“派遣村”

雷曼冲击造成的景气下滑，给人们的生活带来了种种苦难。

其表现之一，就是2008年年底至2009年年初出现在东京市中心日比谷公园（以及全国许多城市）的“派遣村”。

“派遣村”，就直接原因而言，是雷曼冲击造成的战后最大景气下滑以及由此带来的失业者增加所催生的；但更为本质地说，它是作为“结构改革”的一环，在桥本内阁任内、继而在小泉内阁任内实施的劳动的放松管制——尤其是派遣劳动的放松管制——所催生的。

派遣劳动者的人数随着放松管制而趋于增加，尤其是2003年对制造业开放派遣之后。2000年代初还为20万～30万人，到雷曼冲击发生的2008年已达140万人（厚生劳动省《劳动力调查》）。这些人随着景气下滑，因雇主方面“合同到期”“不再续签”之类的做法而沦为失业者（派遣劳动者的人数到2010年降至96万人，两年间减少了约40万人）。2009年至2010年的两年间，失业者人数增加了70万，据推测其中大半是以派遣劳动者为主的非正规职员。

与还有故乡农村（老家）可回的二十世纪六十年代、七十年代不同，2000年代的失业者（尤其是许多派遣劳动者）一旦失业并被赶出员工宿舍，就无处栖身，既没有肯收留自己的熟人，也没有生活的积蓄。出现了所谓“网吧难民”之类的状况，自2007年前后起已为人所知（据2007年夏厚生劳动省的调查，为5400人），而随着失业者大量出现，这种状况一举演变成了社会问题。

看不下去的有志之士于2008年12月31日至2009年1月5日，在日比谷公园搭起帐篷，开设了“跨年派遣村”（名誉“村长”为宇都宫健儿律师，“村长”为汤浅诚，即自立生活支援中心“Moyai”事务局长）。他们得到工会和志愿者的协助，还有来自普通市民的捐款，开展了施粥供餐等活动。据说期间有500名失业者到访。此外，还开展了与厚生劳动省等方面交涉、促其在东京都内设立临时住宿点、陪同申请生活保护并使其获得给付等活动。效仿此举，这一年全国共设立了161处“派遣村”（据全劳联统计）。

另外，次年即2009年至2010年间，政府（民主党政府）也出面，作为“紧急就业对策”的一环，在全国各地实施了失业者支援对策。在东京都，还以国立奥林匹克青少年综合纪念中心为会场，于2009年12月28日至2010年1月4日开设了“公设派遣村”等。

劳动者派遣制度因“放松管制”而扩大，对企业而言，不仅能以低廉工资雇到人，还有雇用调整易于进行等诸多好处；但对被雇用的一方来说，却是极其麻烦的制度，对社会整体而言也是有害的制度。“派遣村”以极具冲击性的形式，将这一点展示在了人们面前。